IV SA/Wr 541/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 19 czerwca 2023 r., nr WZON.9531.1885.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Opisanym w sentencji postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wołowie z dnia 8 maja 2023 r. nr 184/W/17. Postanowienie doręczono Stronie w dniu 22 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. Strona złożyła do organu wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W treści wniosku wskazała, że przyczyną uchybienia terminu były problemy komunikacyjne związane z niemożnością dostarczenia pisma. Pomimo że wniosek Strony wprost dotyczył kwestii przywrócenia terminu i nie dawał żadnych podstaw do uznania, że mógłby w istocie stanowić skargę do sądu administracyjnego na rzeczone postanowienie, organ pismem z dnia 20 lipca 2023 r. wezwał Stronę do wyjaśnienia, czy wniosek należy traktować jako skargę do Sądu. Strona na wezwanie odpowiedziała twierdząco. Wobec powyższego, organ przekazał wniosek z dnia 23 czerwca 2023 r. jako skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na nią skargę. W jej treści odpowiedzi organ wskazał, że Strona przekroczyła termin na złożenie odwołania i jednocześnie stwierdził, że Strona "nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Pismem z dnia 14 września 2023 r. (data wpływu do Sądu) Strona – odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę – wskazała, że nie jest prawdą, jakoby nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż złożyła go w dniu 23 czerwca 2023 r., jednak został on przez organ pominięty. Ponadto organ celowo wprowadził ją w błąd pytając, czy jej wniosek o przywrócenie terminu stanowi w istocie skargę. Pismem z dnia 13 października 2023 r. organ przedstawił stanowisko, zgodnie z którym skoro Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu już po doręczeniu zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to organ nie mógł przywrócić terminu do wniesienia odwołania, ponieważ czynność ta należała już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem stanowi w istocie wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wołowie z dnia 8 maja 2023 r. nr 184/W/17. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie Strona złożyła do organu wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, który za sprawą błędnej kwalifikacji pisma przez organ, został przekazany do Sądu jako skarga na opisane w sentencji postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Istotne w sprawie są także zapisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100, dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), zgodnie z art. 6 ww. aktu o niepełnosprawności orzekają: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie z art. 6c ust. 8 ww. ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie na mocy art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 15 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857 ze zm., dalej rozporządzenie), regulujące m.in. tryb postępowania przy orzekaniu o niepełnosprawności. Przewiduje ono m.in. tryb odwoławczy od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Odwołanie od tych orzeczeń rozpoznają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wskazano nadto, że powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania. Jednocześnie zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest podgląd, że w odniesieniu do niektórych postanowień procesowych i incydentalnych, których nie reguluje ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z racji wskazanego odesłania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w tych sprawach przysługują środki prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. uchwały NSA z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 12/99, dostępna w ONSA 2000 r., nr 2, poz. 47 i z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 8/00, dostępna w ONSA 2001, nr 2, poz. 51, oraz wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1520/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Na tej podstawie wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jako organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania od orzeczeń powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Na mocy zaś powołanego § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia jest także uprawniony do wydania wskazanych w tym zapisie postanowień, w tym postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu tym organ odwoławczy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samy nie ma wątpliwości, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim jest organem właściwym w zakresie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia zespołu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy Strona - po otrzymaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. złożyła do organu prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. Wniosek ten - zgodnie z treścią powołanych na wstępie przepisów - został skierowany do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. Co istotne zawierał on wprost wyartykułowaną prośbę o przywrócenie uchybionego terminu i podawał podstawę prawną żądania. Nie wskazywał przy tym jako adresata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie czynił zarzutów wobec postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ani w żaden inny sposób nie wyrażał chęci poddania kontroli sądowoadministracyjnej tego postanowienia i skierowania w tym celu skargi do sądu administracyjnego. Z nieznanych Sądowi przyczyn organ powziął jednak wątpliwość, czy pismo ewidentnie będące wnioskiem o przywrócenie terminu, nie stanowi w istocie skargi i wezwał Stronę do złożenia oświadczenia w tym zakresie. Wobec twierdzącej odpowiedzi Strony, przekazał wniosek do Sądu jako skargę i zaniechał jego rozpoznania zgodnie z właściwością wynikającą z powołanych przepisów, nie zważając na to, że wniosek Strony z dnia 23 czerwca 2023 r. o przywrócenie terminu był jasny, precyzyjny i wprost formułował żądanie przywrócenia terminu, wskazując w dodatku prawidłową podstawę prawną. W opinii Sądu takich okolicznościach organ nie miał prawa dopytywać Strony, czy nie stanowi on przypadkiem innego środka - skargi administracyjnej, gdyż treść wniosku w żaden sposób na to nie wskazywała. Bez znaczenia dla prawidłowej kwalifikacji pisma pozostaje przy tym fakt, że na wezwanie do sprecyzowania, czy wniosek należy traktować jako skargę, Strona odpowiedziała twierdząco. Rację należy przyznać Stronie, że formułując takie wezwanie – w którym nie wspomniano nawet o możliwości rozpoznania pisma jako wniosku o przywrócenie terminu, a wskazano jedynie na przysługujące prawo do wniesienia skargi – organ wprowadził Stronę w błąd. Zdaniem Sądu charakter wniosku Strony z dnia 23 czerwca 2023 r. od początku nie mógł budzić żadnych wątpliwości, wobec czego skierowanie takiego wezwania przez organ było nieuprawnione i mylące. W istocie zasugerowało jedynie Stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika odmienną kwalifikację pisma, które zostało sformułowane klarownie i powinno zostać właściwie odczytane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. Pismem procesowym z dnia 14 września 2023 r. (data wpływu do Sądu) Strona potwierdziła, że jej zamiarem od początku było skierowanie rzeczonego wniosku, a nie skargi do sądu administracyjnego, którą to wolę prawidłowo objawiła we wniosku z dnia 23 czerwca 2023 r. Stwierdzenie, że inicjujące postępowanie pismo Strony stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie skargę do sądu administracyjnego – co organ ostatecznie sam przyznał w piśmie z dnia 13 października 2023 r. – obliguje Sąd do odrzucenia skargi, gdyż stosownie do treści przywołanych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, aktów wydanych na jej podstawie oraz art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, a więc w realiach rozpoznawanej sprawy - Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim. Jednocześnie za zupełnie nietrafione i niemające poparcia w przepisach prawa należy uznać stanowisko organu, że wobec złożenia wniosku po doręczeniu zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest kompetentny do jego rozpoznania. Z przywoływanych regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych oraz art. 59 § 2 k.p.a. wprost wynika i nie ulega żadnym wątpliwościom, że wniosek taki rozpoznaje organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, a nie sąd administracyjny. Co więcej, doręczenie Stronie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania stanowi klasyczny przykład zdarzenia, od którego można liczyć termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2012 r., II SA/Gl 699/12, dostępne w: CBOSA). W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że przedmiotem żądania Strony jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie poddanie kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – z uwagi na istnienie w tym zakresie właściwości Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim – zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy organ jest zobowiązany organ do rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu, a w sytuacji, gdyby z jakichkolwiek przyczyn zaniechał on rozpoznania tego wniosku, Stronie przysługiwać będzie (po wniesieniu stosownego ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a.) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie.