II SA/Ol 1133/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w Ś. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 6 sierpnia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (wojewoda, organ odwoławczy lub organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] Sp. Komandytowa (spółka, skarżąca), od decyzji Starosty [...] z 26 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla J. K. (inwestor) obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. wojewoda wskazał, że po dokonaniu analizy akt sprawy należy stwierdzić, że załączony przez inwestora do wniosku projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wniesionego przez spółkę podniósł, że w aktach sprawy prowadzonej przez organ I instancji nie ma żadnych pism skarżącej (pomimo dwukrotnego zapoznawania się z aktami) odnoszących się do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, brak zgłoszonych żądań, czy wniosków, które wskazywałyby na sporne interesy stron. Swoje niezadowolenie z wydanej decyzji w sprawie odwołująca przedstawiła dopiero w odwołaniu od przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym organ I instancji zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględniała ona w całości żądanie strony, a nie było uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że decyzja rozstrzyga sporne interesy stron i nie została wydana na skutek odwołania. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji w skarżonej decyzji nie wyjaśnił kwestii spełnienia przez przewidziane rozwiązanie projektowe wymogów dla drogi pożarowej przewidującej jedynie cofanie samochodów gaśniczych stwierdził, że w projekcie zagospodarowania terenu w pkt 7 na str. 13 oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym w pkt 2.3.3 na str. 7 i w pkt 13.17 na str. 36 opisane zostały drogi pożarowe i dojścia do dróg. Z powyższych zapisów oraz z rysunku planu zagospodarowania terenu [...] uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że drogę pożarową od strony frontowej budynku, stanowi istniejąca droga - ul. [...]. Natomiast, od strony bocznej drogę pożarową stanowi droga wewnętrzna zakończona drogą zapewniającą cofanie pojazdu. W ocenie organu odwoławczego nie mógł również zostać uwzględniony zarzut, że decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku kompletności projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie geotechnicznych badań podłoża i stosownej dokumentacji. W projekcie architektoniczno-budowlanym w pkt 6 na str. 16 została zawarta opinia geotechniczna zawierająca m.in. informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 ppkt d) Prawa budowlanego projekt architektoniczno-budowlany powinien obejmować opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez brak wyjaśnienia kwestii zmiany, w wyniku realizacji inwestycji, stosunków wodnych i związanych z tym niebezpieczeństw dla nieruchomości sąsiednich, bowiem przedstawiony projekt zagospodarowania terenu przewiduje w pkt 1.5 - str. 19-20, że wody deszczowe z projektowanego budynku handlowo-usługowego oraz projektowanych placów i dróg będą odprowadzane poprzez separatory substancji ropopochodnych ze zintegrowanym osadnikiem, do projektowanego zbiornika retencyjnego otwartego o pojemności około 200 m³. Dodał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ppkt a) Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zakładają lokalizację projektowanego budynku usługowo-handlowego i pozostałej infrastruktury w miejscu istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...]. W związku z powyższym warunkiem wybudowania projektowanego budynku usługowo-handlowego i pozostałej infrastruktury jest w pierwszej kolejności rozbiórka istniejącego budynku. Z tych powodów organ I instancji nie określił terminu rozbiórki istniejącego budynku, gdyż nie było takiej potrzeby, która jest warunkiem zastosowania ww. przepisu. W skardze wywiedzionej do tut. sądu na decyzję wojewody pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie: przepisu art. 107 § 1 pkt 6, § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a i 15 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzania uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygała ona sporne interesy stron co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieuzasadnione odstąpienie od uzasadnienia decyzji w sprawie, w której występowały strony o spornych interesach przez co pozbawiono stronę możliwości zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji organu I Instancji. Podniósł, że organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę całkowicie odstąpił od uzasadnienia. Stronie trudno jest zatem ocenić motywy wydania decyzji, w szczególności zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej stanowi to także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak uzasadnia powoduje, że nie można ocenić merytorycznych podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Co istotne w przedmiotowej sprawie pozwolenie dotyczy inwestycji w postaci budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną. Inwestycja ta będzie miała więc znaczący wpływ na działki sąsiednie. Jej działanie nie zamyka się za granicą działki, a poza inwestorem występują strony postępowania o sprzecznych interesach. W przedmiotowej sytuacji organ nie powinien więc odstępować od uzasadnienia, a wręcz przeciwnie należycie uzasadnić decyzję, w szczególności z zakresie ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 107 § 4 k.p.a. istnieje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, która uwzględnia wniosek inwestora w całości. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron i decyzji wydanych na skutek odwołania. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 849/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, że brak było podstaw do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wywiodła spółka. Wyrokiem z 25 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1299/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 21 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wbrew stanowisku sądu I instancji, nie można uznać, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Z faktu, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji "nie wpłynęły jakiekolwiek pisma zawierające wnioski czy uwagi" nie można wnioskować, że w sprawie nie zachodzą sporne interesy stron. Zauważyć wypada, że wskazywane przez sąd I instancji zawiadomienie z dnia 1 kwietnia 2021 r. informujące o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących tej sprawy zostało wydane na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. i było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Nie było to więc zawiadomienie wydane w trybie art. 10 k.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano w dniu 26 kwietnia 2021 r. W tych okolicznościach fakt, że strona nie zareagowała na zawiadomienie z 1 kwietnia 2021 r. nie świadczy o braku jej zainteresowania sprawą i o bezsporności sprawy. Strona bowiem mogła uważać, że postępowanie dopiero wszczęto i przed jego zakończeniem będzie zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a. NSA uznał, że organ I instancji naruszył zatem unormowania zawarte w art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji obowiązkiem sądu I instancji było dokonanie oceny, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego jednak sąd ten nie uczynił błędnie uznając, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ponownie rozpatrując sprawę sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i rozważenia, czy w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę oraz uwzględniając zakres postępowania organu II instancji i zmian wprowadzonych w przedstawionym wojewodzie projekcie budowlanym, naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2523). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1299/22. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł m.in., że wbrew stanowisku sądu I instancji, nie można uznać, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Organ I instancji naruszył zatem unormowania zawarte w art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji obowiązkiem sądu I instancji było dokonanie oceny, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego jednak sąd ten nie uczynił błędnie uznając, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Ponownie rozpatrując sprawę sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i rozważenia, czy w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę oraz uwzględniając zakres postępowania organu II instancji i zmian wprowadzonych w przedstawionym wojewodzie projekcie budowlanym, naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyrażone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że NSA przesądził, że w sprawie organ I instancji naruszył unormowania zawarte w art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. W związku z powyższym obowiązkiem składu orzekającego w niniejszej sprawie było jedynie ustalenie – zgodnie z wytycznymi NSA – czy naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do treści art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Na obecnym etapie sprawy – jak wskazano wyżej – kwestia naruszenia tychże przepisów została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do wyjaśnienia pozostaje jedynie, czy wspomniane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjąć należy, że błędna ocena organu I instancji polegająca na uznaniu, że w sprawie może znaleźć zastosowanie 107 § 4 k.p.a. w istocie pozbawiła skarżącą spółkę jednej instancji administracyjnej w której mogłaby ona wyrazić swoje stanowisko procesowe. Strona bowiem nie mogła poznać motywów organu I instancji wyrażonych w uzasadnieniu decyzji odnośnie do zgodności z prawem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Taka sytuacja zmusiła skarżącą do sformułowania zarzutów odwołania niejako samodzielnie bez możliwości ewentualnego zakwestionowania merytorycznego stanowiska organu I instancji. Podobnie należy ocenić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem brak powiadomienia spółki o zakończeniu postępowania przed organem I instancji uniemożliwił możliwość wypowiedzenia przez skarżącą swojego stanowiska. W ocenie sądu należy uznać, że łączne naruszenie art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. z reguły będzie prowadzić do naruszenia prawa procesowego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Łączne naruszenie tych przepisów prowadzi bowiem do braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę postępowania przed organem I instancji, wprowadza konieczność samodzielnego skonstruowania zarzutów odwołania bez możliwości skontrolowania rozumowania organu I instancji. Prowadzi w konsekwencji do tego, że w sprawie w pełnym zakresie (łącznie z uzasadnieniem) wypowiedział się jedynie organ odwoławczy co prowadzi do wniosku, że została naruszona zasada wynikająca z art. 15 k.p.a., tj. zasada dwuinstancyjności postępowania. To z kolei winno skutkować konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu, zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).