II GW 119/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 22 maja 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Kaliskim w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Starosta Powiatu Wrocławskiego, wnioskiem z 22 maja 2023 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Kaliskim, poprzez wskazanie Starosty Kaliskiego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia R. D. o nabyciu pojazdu marki Mercedes Benz, nr rej. [...], zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm., dalej zwanej P.r.d.). W uzasadnieniu swojego wniosku Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że Starosta Kaliski przekazał mu, według właściwości, zawiadomienie R. D. o nabyciu pojazdu. Zdaniem Starosty Wrocławskiego przekazanie mu opisanego wyżej wniosku jest wadliwe, gdyż o właściwości organu w tym przypadku nie decyduje art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej zwanej: K.p.a.), odwołujący się do kryterium miejsca zamieszkania. W tym bowiem wypadku zauważyć należy, że zawiadomienie o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 K.p.a., ale stanowi inną czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej zwanej P.p.s.a.). W dalszej części uzasadnienia wniosku Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów już zarejestrowanych, co uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze rejestrowym leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem kwestii właściwości organu przemawiają także, zdaniem wnioskodawcy, względy logiki i ekonomii, gdyż dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których nie zwraca się właścicielowi, zatrzymuje i przechowuje organ rejestrujący, tworząc indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu". Starosta Kaliski, w odpowiedzi na wniosek, wniósł o wskazanie, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku R. D. jest Starostwa Powiatu Wrocławskiego, ewentualnie, na wypadek uwzględnienia wykładni przepisów wskazanej przez wnioskodawcę, wskazanie iż właściwym do rozpatrzenia wniosku R. D. jest Starosta Legnicki lub Prezydent Miasta Kalisza. Oprócz tego Starosta Kaliski wniósł o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek zaznaczono, że art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. nie reguluje kwestii właściwości organu w jakikolwiek sposób. Do właściwości miejscowej organu, w zakresie zawiadomienia starosty o nabyciu oraz zbyciu zarejestrowanego pojazdu nie odnosi się również żaden inny przepis P.r.d. W tej więc sytuacji sięgnąć należy do art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Starosta Kaliski zwrócił przy tym uwagę, że z danych pochodzących z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że pojazd o którym mowa w zawiadomieniu o jego nabyciu, nigdy nie był zarejestrowany na terenie powiatu kaliskiego, w związku z czym Starosta Kaliski nigdy nie prowadził, ani nie był w posiadaniu akt przedmiotowego pojazdu. Pojazd wskazany w zawiadomieniu R. D. był bowiem zarejestrowany na terenie Miasta Kalisza, natomiast obecnie jest on zarejestrowany w powiecie legnickim. Starosta Kaliski wystąpił ponadto o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w kosztach zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że nie można jednak mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem, co do faktów, a nie co do prawa (postanowienie NSA z 19 lutego 2013 r., II OW 177/12, dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 3/23, z 10 marca 2023 r., sygn. akt I OW 141/22, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 167/21 – dostępne CBOiS). Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. W kwestii zawiadomienia o nabyciu pojazdu zauważyć należy, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę (prezydenta) o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 P.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawą, w rozumieniu art. 1 K.p.a., lecz czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest stwierdzenie, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest zatem organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 P.r.d.) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 P.r.d.) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. W myśl art. 73 ust. 1 P.r.d. rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania, wydając decyzję o rejestracji pojazdu, dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne i jest to organ rejestrujący, jak wynika też z dalszych jednostek wspomnianego artykułu. Jest to istotne, gdyż na mocy § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1849 ze zm.; dalej rozporządzenie z 31 sierpnia 2022 r.) – Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów, w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu, przy czym przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei na mocy ust. 2 § 4 ww. załącznika nr 1 w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego, gdy właściciel nie wnioskuje o jego rejestrację, organ rejestrujący: zamieszcza na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ... ", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, wykonuje kserokopię dokumentu, po czym zwraca go właścicielowi pojazdu, jeżeli zawiadomienie o nabyciu dokonane zostało przez właściciela osobiście w organie rejestrującym (pkt 1); przyjmuje kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, i zamieszcza na tej kopii adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ...", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, jeżeli zawiadomienie o nabyciu zostało przesłane za pośrednictwem operatora pocztowego (pkt 2); zamieszcza dane i informacje zawarte w dokumencie, o którym mowa w ust. 1 i 2, w bazie danych i odpowiednio przekazuje je do centralnej ewidencji pojazdów (pkt 3). Ponadto w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2022 r. dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Z powyższych uregulowań wynika więc, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego należy składać do organu rejestracyjnego, czyli do tego, w którym pojazd został zarejestrowany. To miejsce musi być jednak jednoznacznie określone. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta Wrocławski i Starosta Kaliski pozostają w rzeczywistym sporze o właściwość, w zakresie przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Wynika to przede wszystkim ze stanowiska wyrażonego przez Starostę Powiatu Kaliskiego, zaprezentowanego w odpowiedzi na wniosek Starosty Wrocławskiego. Wprawdzie Starosta Kaliski, nie zgadzając się z żądaniem wniosku, formalnie wniósł o wskazanie Starosty Wrocławskiego, jako organu właściwego do załatwienia sprawy, jednakże jednoznacznie wskazał na okoliczności faktyczne (dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców), z których ma wynikać, że pojazd wymieniony w zawiadomieniu nigdy nie był zarejestrowany w powiecie kaliskim, a obecnie jest zarejestrowany w powiecie legnickim. Jak to już wyżej wykazano, organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie sposób ustalać na podstawie przepisów K.p.a., w oparciu o kryterium jakie stanowi miejsce zamieszkania nabywcy, ale według miejsca rejestracji pojazdu. Na to właśnie kryterium wskazuje także wprost Starosta Wrocławski w swoim wniosku. W związku z tym stwierdzić należy, że miejsce rejestracji pojazdu winno być jednoznacznie ustalone. Z uwagi na powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z nieustalonym jednoznacznie stanem faktycznym, co wyklucza przyjęcie, że Starosta Wrocławski i Starosta Kaliski pozostają w sporze kompetencyjnym. W dodatku okoliczności podnoszone przez ten ostatni organ wskazują, że właściwym w sprawie może nie być żaden z nich. Braki w zakresie ustaleń faktycznych prowadzą zaś do stwierdzenia, że wniosek Starosty Powiatu Wrocławskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest w tym momencie przedwczesny. Brak jest więc aktualnie podstaw do wydania rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 4 P.p.s.a. Z uwagi więc na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.