II OSK 2744/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 73/22 w sprawie ze skargi W.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 października 2022 r., II SAB/Gl 73/22, w wyniku rozpoznania skargi W.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie (pkt I.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt III.), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt IV.), oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt V.). Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt. II., III. i IV., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583), dalej: u.p.o.u., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, co spowodowało stwierdzenie bezczynności postępowania, podczas gdy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów w przedmiotowym postępowaniu uległ zawieszeniu; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez błędne zastosowanie przepisów dotyczących bezczynności organu, ponieważ ich stosowanie zostało wyłączone w postępowaniu objętym skargą przez ww. przepis szczególny; 3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132), w zw. z § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132), w zw. z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 447), w zw. z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512), w zw. z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861) poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 4) art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. poprzez przyznanie od Wojewody Śląskiego kwoty 300 zł na rzecz skarżącego wbrew ustawowemu brzmieniu przepisu; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku co do wskazanych punktów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej, które skarżący organ łączy z przyjęciem przez Sąd I instancji błędnej oceny dotyczącej przypisanej Wojewodzie Śląskiemu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, obywatela Republiki Tunezji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taki kształt regulacji kodeksowej normującej sposób rozpatrzenia podania określonego podmiotu sprawia, że następstwem prawnym wniesienia podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w formie wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z treści art. 64 k.p.a. wynika równocześnie możność a zarazem powinność zaniechania zachowania się przez organ we wskazany wyżej sposób. Organ, do którego wpłynęło podanie, pozostawić bowiem może podanie również bez rozpoznania. Nastąpi to w sytuacji, gdy nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), albo jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a wezwanie wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie okazało się nieskuteczne, albowiem nie doprowadziło ono do usunięcie tychże braków (art. 64 § 2 k.p.a.). W przepisach k.p.a. brak jest regulacji prawnej określającej, w jakim terminie organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków wniesionego przez nią podania. Nie oznacza to jednak, że organ ma pełną swobodę w zakresie terminu wystosowania do wnioskodawcy wezwania do usunięcia takich braków, albowiem działanie cechujące się nieuzasadnioną zwłoką, uchybiając art. 12 § 1 k.p.a., kreuje po stronie wnioskodawcy prawo do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość organu z uwagi na to, że wskazane opóźnienie niewątpliwie ma wpływ na to, iż postępowanie, którego wszczęcia zażądał wnioskodawca, będzie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sytuacja ta oddziałuje pośrednio równocześnie na możliwość postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności wyrażającej się niezałatwieniem sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że w razie konieczności uzupełnienia braków formalnych, o ile strona uzupełni te braki i nie dojdzie do pozostawienia podania bez rozpoznania, za datę wszczęcia postępowania należy uważać dzień doręczenia żądania organowi. Skutkuje to tym, że okres, w którym organ zwleka z podjęciem wymaganej czynności procesowej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków podania, mieszcząc się w czasie przewidzianym na załatwienie sprawy, prowadzi do odpowiadającego długości zwłoki skrócenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., w którym powinna zostać wydana decyzja. O ile wyznaczony wnioskodawcy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. termin do usunięcia braków podania należy kwalifikować jako przewidziany prawem termin dla dokonania tejże czynności, zbliżony swoim charakterem do okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony w rozumieniu art. 35 § 6 k.p.a., o tyle na organie ciąży obowiązek podjęcia bez zbędnej zwłoki odpowiednich czynności nakierowanych na nadanie sprawie biegu. Jeśli zatem zostanie złożony wniosek obarczony określonymi brakami niepozwalającym go merytorycznie rozpatrzeć, organ powinien niezwłocznie wezwać wnioskodawcę do usunięcia tychże braków i podjęcie tego działania przez organ oraz termin, w którym to nastąpiło, stanowić powinny w postępowaniu sądowym kryterium oceny dopuszczenia się przez organ bezczynności (przewlekłości) w załatwianej sprawie administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że obok wymiaru materialnoprawnego odwołującego się do zaniechania konkretyzacji przez organ normy administracyjnego prawa materialnego pojęcie bezczynności ma także wymiar proceduralny. Odnosić go należy do proceduralnych aspektów skorzystania przez organ z kompetencji do wydania decyzji, ale również do proceduralnych aspektów podjęcia czynności procesowych, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, takich jak m.in. uzupełnienie braków podania wszczynającego postępowanie. Okolicznością niesporną w sprawie pozostaje to, że wniosek skarżącego (pismo z 21 maja 2021 r., k. 1 akt adm.) wpłynął do organu 24 maja 2021 r., jednakże wezwanie do uzupełnienia jego braków Wojewoda Śląski skierował do skarżącego dopiero 8 listopada 2021 r. (k. 12 akt adm.), a więc po pięciu miesiącach od tego zdarzenia. Była to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pierwsza czynność urzędowa podjęta w sprawie w celu jej załatwienia. Jeśli organ dopuszcza się znacznej zwłoki w dokonaniu czynności wezwania do usunięcia braków wniosku, co miało miejsce w tej sprawie, nie może twierdzić, że termin załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu, wyłączając w konsekwencji odpowiedzialność organu za zwłokę, jaka wystąpiła. Akcentowanie w skardze kasacyjnej ograniczeń w wykonywaniu zadań przez urzędy administracji publicznej, z czym łączy się twierdzenie, że czas trwania postępowania powinien być uważany za usprawiedliwiony obowiązującym stanem epidemii nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej mają charakter obowiązujący i Wojewoda Śląski jako organ administracji publicznej pozostawał nimi związany. Wniosek został złożony przez skarżącego po upływie kilkunastu miesięcy od ogłoszenia stanu epidemii, przy czym niesporny charakter powinno mieć to, że w analizowanym okresie podejmowane były już od dłuższego czasu czynności organizacyjne mające umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie wszystkich organów administracji publicznej, co nie pozwala odstąpić od sankcjonowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzonej bierności organu w zakresie doprowadzenia, by złożony przez cudzoziemca wniosek jako nieobarczony brakami formalnymi mógł podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu (por. wyrok NSA z 24 października 2022 r., II OSK 6/22). Zasadnicze wątpliwości musi wzbudzać odwoływanie się przez organ w skardze kasacyjnej do faktu, że Śląski Urząd Wojewódzki pozostawał zamknięty od 16 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., co miało spowodować znaczące zakłócenie w funkcjonowaniu organu, w tym między innymi miało skutkować anulowaniem terminów uzupełnienia braków formalnych wniosków wyznaczonych w tym czasie, jeżeli uwzględnić, że pomiędzy wskazanym okresem a terminem wystąpienia przez cudzoziemca z żądaniem wydania zezwolenia pobytowego minął jeden rok. Należy również zwrócić uwagę na to, że istotą przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej dotyczącej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. było podkreślenie w rozpatrywanej sprawie braku znalezienia jakiegokolwiek rzeczowego usprawiedliwienia dla stanu bezczynności, w jakiej organ pozostawał w okresie pomiędzy 24 maja a 8 listopada 2021 r. oraz 9 lutego 2022 r., kiedy po osobistym stawiennictwie skarżącego wyznaczonym dopiero na dzień 8 lutego 2022 r. Wojewoda rozpoczął merytoryczne procedowanie wniosku, zwracając się o informacje dotyczące cudzoziemca do właściwych organów. W tych okolicznościach kwestionowanie ww. oceny Sądu przez Wojewodę Śląskiego za pomocą argumentacji odwołującej się do konieczności zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego nie może być uznane za przekonujące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma norma art. 100c ust. 1 pkt 1a oraz ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. Odrzucić należy bowiem założenie, na którym oparł się skarżący kasacyjnie organ, że powołana regulacja u.p.o.u. stanowi przepis szczególny, który uniemożliwiał w kontrolowanej sprawie kwalifikowanie przez Sąd I instancji działań organu podejmowanych w postępowaniu jako formy bezczynności i sankcjonowania tego stanu w postępowaniu sądowym poprzez przyznanie skarżącemu przez Sąd sumy pieniężnej. Wymaga przypomnienia, że art. 100c ust. 1-4 u.p.o.u. został dodany do u.p.o.u. ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u., w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, w tym m.in. dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ nie został w nim wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c u.p.o.u. w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ww. przepisie, są jednak skuteczne. W konsekwencji tych zmian w art. 100c ust. 3 u.p.o.u., przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Powyższe nie oznacza jednak możliwości przyjęcia, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. ustawodawca w ogóle wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności albo przepisów stanowiących podstawę do przyznania sumy pieniężnej w jakiejkolwiek sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. i orzekanie przez sąd administracyjny w tym zakresie. Poglądu takiego nie można podzielić z tego względu, że oznaczałby on przyjęcie w drodze wykładni skutku w postaci retrospektywnego stosowania art. 100c do bezczynności, której organ dopuścił się przed wejściem w życie art. 100c u.p.o.u., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie może tymczasem ulegać wątpliwości, że przyjęcie takiego skutku, jakkolwiek dopuszczalne prawnie, stanowiąc formę implementacji zasady bezpośredniego działania nowego prawa, wymaga od prawodawcy wprowadzenia go w sposób jednoznaczny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach tego Sądu z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22 i II OSK 2382/22, zgodnie z którym ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę umożliwiającą legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c u.p.o.u. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w analizowanej regulacji spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia spraw cudzoziemców, które zostały określone w art. 100c ust. 1 u.p.o.u., w ustawowych terminach. Brak jest tym samym uzasadnienia, aby objęty podstawami skargi kasacyjnej przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 u.p.o.u. mógł kształtować sytuację prawną cudzoziemców, którzy bezskutecznie oczekiwali na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego przed wejściem w życie u.p.o.u., a stwierdzona przez sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi tych cudzoziemców bezczynność w rozpatrzeniu zgłoszonego żądania nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r., będąc wynikiem wcześniej zaistniałych ewidentnych zaniedbań organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.