II SA/Rz 1162/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 sierpnia 2022 r.nr SKO.4111.758.1567.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.Ś. jest, wydana na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.758.1567.2022 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji M.Ś. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką R.Ś., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności Oddział w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od 57-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2016 r. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 000302/ŚP/06/2022 odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ podał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dodatkowo osoba niepełnosprawna – R.Ś. pozostaje w związku małżeńskim z W.Ś., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji złożył M.Ś. wnioskując o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Wyjaśnił, że decyzją MOPS w [...] z 12 października 2016 r. przyznano mu specjalny zasiłek dla opiekuna, wobec czego uzyskał prawo do pobierania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dorosłym członkiem rodziny - matką R.Ś.. Następnie 31 maja 2022 r. złożył rezygnację z pobierania przyznanego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz przejścia i pobierania innego świadczenia z tego samego tytułu, składając równocześnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym dnia 10 czerwca 2022 r. MOPS [...] wydał decyzję orzekającą o uchyleniu ww. decyzji z 12 października 2016 r. Jako opiekun osoby z niepełnosprawnością, której niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia może zmienić specjalny zasiłek opiekuńczy na świadczenie pielęgnacyjne, które jest dla niego korzystniejsze. Konieczne jest jednak złożenie oświadczenia o rezygnacji z zasiłku. Wobec tego przesłanka ta została spełniona wraz z rezygnacją pobierania zasiłku w dniu 31 maja 2022 r. Odwołujący powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 według którego przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można powoływać się na warunek, że niepełnosprawność musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Na tej podstawie należy uznać, że w jego przypadku prawo do pobierania świadczenia na niepełnosprawną matkę istnieje już od 2016 r. a wniosek nie dotyczy przyznania wyłącznie pierwszorazowo prawa do uzyskania jakiegokolwiek świadczenia a chęci zmiany formy i kwoty świadczenia przyznanego wcześniej z 620 zł na 2119 zł, które jest dla niego korzystniejsze. Dlatego też niezasadne jest wskazanie, że nie można mu przyznać wyższego świadczenia z tego powodu, że istnieją inne osoby uprawnione w pierwszym stopniu i nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz, że niepełnosprawność jego matki nie powstała przed 18 bądź 25 rokiem życia. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. SKO w Krośnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Wskazało na ukształtowanie się dwóch odmiennych linii orzeczniczych, przy czym opowiedziało się za stanowiskiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że nie ma znaczenia fakt, że wnioskodawca miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę, z którego następnie na własny wniosek zrezygnował. Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne są bowiem innymi świadczeniami wymagającymi też spełnienia różnych przesłanek, od których spełnienia zależy ich przyznanie. Nie jest tak, że rezygnując z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawca otrzymuje (po złożeniu wniosku) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zarzuty odwołania uznało za nieuzasadnione. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Nie precyzując kierunku jej weryfikacji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie niewłaściwej dyrektywy wykładni przepisów prawa. Zawnioskował także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam podane. Podtrzymując argumentację odwołania wywiódł, że osoba pobierająca specjalny zasiłek dla opiekuna z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną, taką, której niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 rokiem życia ma prawo do zamiany tego świadczenia na świadczenie pielęgnacyjne, tym samym uzyskując wyższą kwotę świadczenia. W kwestii drugiego powodu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, zdaniem Skarżącego taką decyzję na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. można by było wydać, gdyby wnioskodawca nie pobierał wcześniej innego świadczenia z tego samego tytułu i nie miałby prawa do zamiany świadczenia na korzystniejsze finansowo z uwagi na wyżej uzasadnioną kwestię popartą wyrokiem TK K 38/13. Przyjęte przez SKO stanowisko godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną, prowadzi do naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Skarżący wyjaśnił, że w toku sprawy on i jego ojciec wskazywali okoliczność, że ze względu na charakter pracy ojca - kierowca zawodowy - nie ma go fizycznie w domu, w miejscu zamieszkania przez większość czasu w każdym miesiącu. Dlatego opiekę nad matką sprawuję skarżący, jako jedyne dziecko rodziców. Wyjaśnił także, że sam ma na utrzymaniu troje dzieci, w tym niepełnosprawnego syna, urodzonego w [...] r., który wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu a z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne pobiera żona Skarżącego. Nie ma innych osób, które mogłyby sprawować faktyczną i fizyczną opiekę nad matką. Ta okoliczność została przedstawiona i potwierdzona przez organ I instancji, który podczas prowadzenia wywiadu środowiskowego stwierdził cyt. "Jedyną osobą, która może sprawować opiekę i faktycznie opiekuje się matką, jest jej syn M.Ś., który nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ musi opiekować się chorą matką." Zdaniem Skarżącego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie należy oprzeć na wykładni celowościowej a nie na literalnej przepisu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu przez SKO było stwierdzenie negatywnej przesłanki jego przyznania z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podopieczna skarżącego, jego matka R.Ś. pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jej mąż W.Ś. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W związku z tym skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutów obrazy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. za nieusprawiedliwione. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.