II OSK 787/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 811/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr AB-II.7840.6.1.2019.PA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt budowlany oraz udzielającego pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 811/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr AB-II.7840.6.1.2019.PA. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Suwałkach, utrzymał w mocy decyzję Starosty Augustowskiego z dnia 2 listopada 2020 r. znak: AB-VII- 2.6740.1.93.2017, umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Augustowskiego z dnia 15 października 2013 r. Nr 306/13 znak: ABV112.6740.41.2013 zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą T. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. gr. [...] w A. przy ul. (...) (bezpośrednio po granicy z działką nr ewid. gr. [...] położoną w A. przy ul. [...]). W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca powzięła wiadomość o podstawie wznowienia już w 2016 r., czy też 11 kwietnia 2017 r., podczas gdy powzięcie wiadomości miało miejsce z dniem 4 lipca 2017 r. tj. z chwilą ustalenia przez skarżącą treści akt postępowania, w których zawarte były informacje niezbędne do podstaw wznowienia w związku z treścią informacji zawartej w wystąpieniu pokontrolnym GINB w którym wytknięto rażące błędy postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji; 2) art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez brak wskazania w podstawach umorzenia rozważań w zakresie przesłanek formalnych wznowienia postępowania z urzędu wobec oczywistego, rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji; 3) art. 147 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i braku rozróżnienia przez organ pojęć - daty otrzymania informacji oraz daty zapoznania się z jej treścią w zakresie podstawy do wznowienia postępowania; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji w zakresie przyczyn stwierdzenia przez organ na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżąca dowiedziała się o przesłankach wznowienia postępowania w 2016 r., a ponadto nieuzasadnienie decyzji w zakresie braku zasadności wskazanych w odwołaniu wszystkich zarzutów, braku uzasadnienia co do przyczyn odmowy wznowienia postępowania z urzędu wobec oczywistości rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji; 5) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie argumentów wskazanych we wniosku o wznowienie dotyczących konieczności wykonania ekspertyzy w sytuacji wskazywanej przez skarżącą jeszcze w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, dotyczącej bezpośredniej styczności budynku gospodarczego z budyniem skarżącej, przekroczenia granic gruntu, w jaki sposób będzie oddziaływać budynek gospodarczy na budynek skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwroty kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie M. K. miała mieć wiedzę, że wnioski z wystąpienia pokontrolnego są podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Organ przemilczał z kolei fakt, że z wystąpienia pokontrolnego nie wynikają żadne informacje wskazujące, że wnioski tam zawarte stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą przecież działania organów administracji są pouczenia udzielane przez organ stronom postępowania. Ponad wszelką wątpliwość pismo odebrane przez M. K. 11 kwietnia 2017 r. z załączonym wystąpieniem nie zawierało żadnych pouczeń w tym zakresie. M. K. jako występująca bez profesjonalnego pełnomocnika nie miała żadnej wiedzy fachowej co do sposobu wznowienia postępowania czy też, że wnioski z wystąpienia GINB stanowią jakąkolwiek podstawę wznowienia.Zdaniem skarżącej jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przed odniesieniem się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, z tego powodu ustawodawca przewidział przymus sporządzenia takiej skargi przez profesjonalnego pełnomocnika: adwokata lub radcę prawnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno nawiązywać do postawionych zarzutów, a w przypadku zarzutów dotyczących przepisów postępowania, także wykazywać wpływ naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest kierowana w stosunku do orzeczenia Sądu I instancji, powinna zatem wskazywać na przepisy naruszone przez ten sąd. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i oraz przepisów Prawa budowlanego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej. Nie są to więc przepisy, które Sąd I instancji stosował lub miał obowiązek stosować. Sąd miał obowiązek ocenić, czy organ swoim postępowaniem nie naruszył tych przepisów. Konsekwencją tego jest konieczność powołania w skardze kasacyjnej odpowiednich przepisów p.p.s.a., które – zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd naruszył przez dokonanie zaskarżonym wyrokiem nieprawidłowej oceny prawnej przestrzegania przez organ ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznanej sprawie w petitum skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano z naruszeniem przepisów p.p.s.a., co stanowi wadę sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Powyższe nie sprzeciwia się rozpoznaniu skargi kasacyjnej, ze względu na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, liberalizującą podejście do sposobu formułowania zarzutów kasacyjnych, w konsekwencji której brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może stanowić podstawy do odmowy rozpoznania zarzutów odnoszących się bezpośrednio do przepisów procedury administracyjnej. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, wskazać trzeba, że istota zarzutów w niej podniesionych sprowadza się do próby zakwestionowania oceny Sądu I instancji, który z kolei podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określają przepisy art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji gdy podstawę podania o wznowienie postępowania stanowi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie jak wskazuje na to autor skargi kasacyjnej od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1135/20; z 21 czerwca 2021 r., II OSK 1670/20; z 18 kwietnia 2023 r., I OSK 817/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 740/21, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 26 lipca 2017 r. Skarżąca kasacyjnie uzasadniając zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. wskazywała że zapoznała się z aktami w dniu 4 lipca 2017 r. w związku z otrzymaniem protokołu kontroli GINB i wówczas powzięła wiedzę o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia postępowania. Sąd I instancji zasadnie tego stanowiska nie podzielił, rację przyznając Wojewodzie, iż termin ten zaczął swój bieg od dnia, w którym skarżąca kasacyjnie otrzymała protokół pokontrolny (6 kwietnia 2017 r.). Z protokołu tego skarżąca kasacyjnie dowiedziała się bowiem o braku ekspertyzy technicznej (która w jej ocenie stanowi przesłankę wznowieniową). Okoliczność, że w dniu 4 lipca 2017 r. skarżąca kasacyjnie udała się do organu w celu zweryfikowania informacji zawartych w wystąpieniu pokontrolnym GINB oraz przejrzenia akt dotyczących pozwolenia na budowę nr [...], nie zmienia oceny, że wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia nabyła już w dniu 6 kwietnia 2017 r. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie upatruje przy tym uchybienia po stronie Wojewody, polegającego na przyjęciu odmiennej daty rozpoczęcia biegu terminu, aniżeli uczynił to organ I instancji. Wojewoda przyjął datę najbardziej pewną, od którego należało liczyć miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Niezasadna jest również argumentacja skarżącej kasacyjnie w zakresie, w jakim podważa ona ocenę Sądu I instancji dotyczącą obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Zaniechanie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu nie może być bowiem podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W innej sytuacji, w każdej sprawie zakończonej odmową wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (por. wyroki NSA z 15 lipca 2020 r., I OSK 2918/19 oraz z 19 maja 2021 r., I OSK 3331/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.