II SA/Po 760/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 2 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] UZASADNIENIE Wojewoda decyzją z dnia 02 maja 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] orzekającą o uznaniu A. D. z dniem 24 marca 2023 r. za osobę bezrobotną i odmowiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda wskazał, że w dniu 24 marca 2023 r. A. D. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia 24 marca 2023 r., o numerze [...] orzeczono o uznaniu A. D. za osobę bezrobotną z dniem 24 marca 2023 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych uzasadniona została faktem braku wymaganej ilości dni zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku tj. 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji (23 września 2021 r. – 23 marca 2023 r.). A. D. w ustawowym terminie złożył odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W treści Strona opisała swoja sytuację rodzinną i zaznaczyła, iż od 2015 roku zajmowała się schorowaną siostrą i matką. Od dnia 01 stycznia 2015 r. A. D. otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad siostrą W. D.. W dniu 12 lutego 2023 r. A. D. otrzymał informację o śmierci matki, która przebywała w szpitalu w N.. W tym samym czasie (od dnia [...] lutego 2023 r.) siostra A. D. znajdowała się w szpitalu w W. celem wymiany przezskórnej endoskopowej gastrostomii (PEG). Według odwołania Strona poprosiła lekarza prowadzącego o zaopiekowanie się siostrą przez kilka dni do momentu załatwienia spraw związanych z pogrzebem matki. A. D. deklaruje, że lekarz prowadzący "stwierdził, że jest miejsce w zakładzie opiekuńczym przy szpitalu i siostra może tam być zaopiekowana przez 6-7 tygodni". W dniu 17 lutego 2023 r. W. D. została umieszczona w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym w W.. Dnia [...] marca 2023 r. siostra A. D. zmarła. Po analizie dostarczonej dokumentacji organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 24 marca 2023 r. Wojewoda przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a oraz art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 690, dalej jako: "ustawa"), wyjaśniając, że do okresu 365 dni naliczanych do prawa do zasiłku zalicza się również okresy: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów oświadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad która opieka była sprawowana". Zdaniem organu odwoławczego do 365 dni warunkujących nabycie prawa do świadczenia z Urzędu Pracy jakim jest zasiłek dla osób bezrobotnych, nie można zaliczyć okresu pobierania przez A. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad siostrą bowiem na podstawie dostarczonego przez Stronę zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej w Z. ustalono, że utrata przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła z dniem umieszczenia pani W. D. w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym w W.. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy poprzez wadliwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, 2) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a.") przez swobodną ocenę dowodów. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że umieszczenie siostry w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym miało miejsce z uwagi na śmierć matki, a siostra została w nim umieszczona w dniu [...] lutego 2023 r. natomiast w dniu [...] marca 2023 r. zmarła. Skarżący nie zgodził się z wykładnią dokonaną przez organy administracji publicznej i powołując się na stanowisko sądów administracyjnych wywiódł, że wnioskowane świadczenie mu przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 22 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, bezrobotny pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy). Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący sprawował od wielu lat opiekę nad niepełnosprawną siostrą i z tego tytułu trzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Z okoliczności sprawy wynika także, że [...] lutego 2023 r., a zatem w okresie sprawowania przez skarżącego opieki nad siostrą w warunkach art. 16a u.ś.r. i pobierania z tego tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego, siostra skarżącego została umieszczona w placówce opiekuńczo-leczniczej, w wyniku czego organ administracji, pozbawił go uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Siostra zmarła w placówce w dniu [...] marca 2023 r. Na gruncie powyższych okoliczności należy dostrzec, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych było założenie, że zaprzestanie pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego na siostrą nie było spowodowane jej śmiercią, lecz faktem umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-leczniczej. W następstwie tego organy zaniechały uwzględnienia okoliczności wskazujących na przyczynę umieszczenia siostry skarżącego w owej placówce i jej rychłej śmierci w tym miejscu. Mając na uwadze zarysowany powyżej stan sprawy, za trafny uznać należy zarzut podważający stanowisko organów w kwestii możliwego sposobu wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy. Starosta, a w ślad za nim Wojewoda opowiedział się za wyłącznie językową wykładnią owego przepisu. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19, Baza NSA, że podejmując się w tych okolicznościach faktycznych rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, konieczne jest uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego. Analizując powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w okolicznościach badanej sprawy odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć osoby, nad którą sprawowana była opieka, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Jakkolwiek wskazany w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy warunek śmierci osoby podopiecznej został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie ma potrzeby jego oceny jako elementu istotnego (relewantnego) na gruncie powyższej regulacji, to z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości nie sposób zaakceptować takiego rezultatu wykładni owego przepisu, z którego wynika, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowana śmiercią podopiecznego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji zgonu podopiecznego w trakcie prawa do owego świadczenia. W tym zakresie wypada dostrzec, że okres 365 dni aktywności, jakim na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji, winien być okresem łącznym. Może on zatem składać się z kilku okresów wymaganych przez art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, które nie muszą następować bezpośrednio po sobie. Istotne jest jednak to, że w treści owej regulacji nie ma wymogu aby każdy z tych okresów kończył się śmiercią podopiecznego. Tym samym śmierć podopiecznego w każdym z tych okresów sprawowania opieki nie ma charakteru koniecznego dla możliwości ustalenia aktywności zawodowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosi się ona wyłącznie do ostatniego z owych okresów, po którym podmiot ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Dokonując wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1940). Z uzasadnienia do projektu owego aktu jednorazowego wynika wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano w uzasadnieniu projektu, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl ). Powyższe uwagi wyraźnie podkreślają elementy istotne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), dążąc do rozszerzenia uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez zrównanie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z okresami zatrudnienia. Nakazuje to przeciwstawić się takiej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, która mogłaby prowadzić do sprzecznego z zasadą równości ograniczania tego uprawnienia poprzez literalne interpretowanie przesłanki "utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka". W tym zakresie należy podkreślić, że to okres sprawowania opieki stanowi substrat zachowania społecznie pożytecznego, uzasadniającego traktowanie przez ustawodawcę form aktywności wskazanych w owym przepisie, podobnie do zatrudnienia. Należy także zaakcentować, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wyraźnie wskazuje, że utrata prawa do świadczeń lub zasiłków, o których mowa w owej noweli ma występować "w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Tak więc również na gruncie wykładni funkcjonalnej należy opowiedzieć się za takim rozumieniem przesłanki "śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka", które pozwala w zadowalający sposób osiągnąć cele stawiane przed ową regulacją w procesie legislacyjnym. Powyższe oznacza, że wyniki wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, uzyskane a gruncie reguł systemowych i funkcjonalnych, dają zbieżne rezultaty. Ponadto należy dostrzec, że powyższe sposoby wykładni owej normy pozwalają zrealizować prawo do zabezpieczenia społecznego osoby bezrobotnej w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji RP., przez uznanie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w sposób efektywny kształtuje zakres prawa do owego zabezpieczenia (vide: wyroki TK z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09; wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt K 9/12). Tym samym to wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyznać pierwszeństwo w dekodowaniu treści normy prawnej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniona zostanie wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy zaprezentowana powyżej, a nadto poczynione ustalenia odpowiadające wynikom powyższej wykładni normy materialnoprawnej, które w następstwie analizy całokształtu materiału dowodowego stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego w sprawie żądania.