II OSK 861/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 970/22 w sprawie ze skargi R.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia i uwzględnienia zarzutów 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 23 grudnia 2021 roku nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 970/22, po rozpoznaniu skargi R. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia i uwzględnienia zarzutów, w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...], w pkt II stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] i pkt III zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB), postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia R. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku (PINB) z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak: [...], o odmowie przyjęcia i uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania dotyczącego wyegzekwowania tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] obręb [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dot. przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu podano, że PINB postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: P.b.), wstrzymał R. W. roboty budowlane na działce nr [...] w związku z usuwaniem się mas ziemnych, nakładając jednocześnie wymienione w nim obowiązki, w tym przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Postanowienie to, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymane zostało w mocy przez PWINB postanowieniem z 7 maja 2021 r., a skarga została oddalana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21. Natomiast skarga kasacyjna R. W. oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponieważ ww. skarżący nie przedłożył wymaganej ekspertyzy, dlatego PINB zwrócił się z zapytaniem do czterech firm o podjęcie się wykonania ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej. W efekcie wybrana została oferta za kwotę 5000 zł. PINB, na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r., zażądał wpłacenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 265 k.p.a. wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. wezwał skarżącego do wpłacenia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy pouczając, że w razie nie wpłacenia należności we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ponieważ wpłata zaliczki nie nastąpiła, PINB wystawił tytuł wykonawczy [...] z dnia 16 lutego 2022 r. wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej i za pismem z 2 marca 2022 r. przesłał tytuł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lesku. Skarżący pismem z dnia 30 marca 2022 r. wniósł zarzuty egzekucyjne. PINB postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. odmówił przyjęcia i uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania dotyczącego wyegzekwowania tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie. PWINB stwierdził, że zarzuty nie mogą być uwzględnione. Skarżący zobowiązany do wpłacenia zaliczki na pokrycie koszów zastępczego wykonania ekspertyzy w kwocie 5000 zł wniósł zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB z dnia 16 lutego 2022 r. (zarzut nieistnienia obowiązku). PWINB wskazał, że w sprawie zobowiązanie ujęte w tytule wykonawczym wynika z postanowienia PINB z dnia 23 grudnia 2022 r., którym organ zażądał od skarżącego wpłacenia zaliczki na zastępcze wykonanie ekspertyzy osuwiska. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika natomiast z postanowienia PINB z 25 marca 2021 r., którym organ nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej osuwiska. Postanowienie PINB z 23 grudnia 2022 r. i z dnia 25 marca 2021r. są w obrocie prawnym. W związku z tym niezasadny jest zarzut nieistnienia obowiązku. Koszty postępowania istnieją, są wymagalne i podlegają egzekucji. Zgodnie z art. 265 k.p.a., wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Zatem egzekucja administracyjna w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, a przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji była niezgodność rozstrzygnięcia z przepisem prawa. Skoro art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, to należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczący przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia PWINB wyjaśnił, że PINB nie egzekwuje postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r., bowiem to postanowienie nie istnieje w obiegu prawnym, gdyż zostało wyeliminowane przez PWINB postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...]. Odnosząc się do trybu egzekucji PWINB stwierdził, że "niezasadny jest zarzut podnoszony w zażaleniu, ponieważ istnieje podstawa prawna do nałożenia kosztów, a wybór procedury przez PINB żądania wpłacenia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy prowadzona w trybie k.p.a., a nie u.p.e.a., nie narusza prawa w sposób rażący". Ekspertyza geologiczno-inżynierska dotycząca powstałego osuwiska będzie dowodem w toku postępowania administracyjnego i będzie wskazywać sposób zabezpieczenia budynku bosmanki i wiaty przed zagrażającym osunięciem mas ziemnych. Zaliczka na poczet wykonania ekspertyzy została nałożona w celu wykonania wymaganej ekspertyzy w sposób zastępczy. Z kolei podnoszona okoliczność dotycząca konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej dla opracowania ekspertyzy nie może stanowić podstawy do odstąpienia od egzekwowania nałożonego obowiązku, gdyż postanowienie PINB z 25 marca 2021 r. stanowi podstawę do wystąpienia do sądu cywilnego o zgodę na wejście na działkę sąsiednią. Skargą R. W. zaskarżył w całości powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 262 § 2 k.p.a., art. 264 § 1 k.p.a., art. 265 k.p.a. oraz art. 50 ust. 3. P.b. poprzez błędne uznanie, że postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. w związku z postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 3 P.b. może stanowić podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał m.in., że postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...]. PINB powołał się na własne postanowienie z 25 marca 2021 r. wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b. W związku z zażaleniem skarżącego, PWINB postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...], uchylił ww. postanowienie w całości. Jak wynika z uzasadnienia, PWINB wskazał na postanowienie PINB z 25 marca 2021 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b., którym nałożony został obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...]. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez PWINB, zaś skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA w sprawie II SA/Rz 1035/21. PWINB stwierdził, że pomimo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA, obowiązek przedłożenia ekspertyzy istnieje co ma ten skutek, że w przypadku nie przedłożenia ekspertyzy nałożonej ostatecznym postanowieniem, organ nadzoru budowlanego winien egzekwować ten obowiązek w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. wydane na podstawie art. 82c ust. 2 P.b. podlega uchyleniu. Końcowo PWINB wyjaśnił, "że w odróżnieniu od art. 81c ust. 4 P.b. postanowienie wydane w oparciu o art. 51 ww. ustawy nie podlega wykonaniu na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia żądanych ocen lub ekspertyz, tylko egzekucji administracyjnej na podstawie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Dalej Sąd podkreślił, że w czasie pozostawania w obrocie prawnym postanowienia PINB z dnia z 27 lipca 2021 r. (o zobowiązaniu na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. do przedłożenia ekspertyzy), organ ten postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. "żąda" od skarżącego wpłacenia w terminie 14 dni zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej osuwiska na działce nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w związku z przeprowadzoną kontrolą, wydane zostało przez ten organ, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., postanowienie z dnia 25 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedstawienia ekspertyzy dotyczącej powstałego osuwiska. Wobec nieprzedstawienia ekspertyzy, PINB decyzją 14 maja 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...]. Na skutek odwołania skarżącego, PWINB decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r., zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b., zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...], wyznaczając termin wykonania obowiązku do 24 września 2021 r. Jest poza sporem, że skarżący wpłaty nie dokonał. W dniu 20 stycznia 2022 r. PINB wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wpłacenia kwoty 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...] z pouczeniem, że w razie braku wpłaty w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Następnie 16 lutego 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy w którym wskazał, że podstawa wykonania obowiązku wynika z postanowienia z dnia 23 grudnia 2021 r. Tytuł ten przekazany został do właściwego naczelnika urzędu skarbowego (pismo PINB z 2 marca 2022 r.). Pismem z 30 marca 2022 r. skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji wskazując na nieistnienie obowiązku - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Wniesienie zarzutu skutkowało zawieszeniem postępowania egzekucyjnego (postanowienie Naczelnika US w Lesku z 5 kwietnia 2022r.) oraz przekazaniem go wierzycielowi, celem zajęcia stanowiska w sprawie egzekucji. PINB postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. omówił przyjęcia i uwzględnienia zarzutów. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego PWINB postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalił zarzut skarżącego w sprawie egzekucji dotyczący przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Oceniając przywołany stan sprawy Sąd podkreślił, że PINB decyzją z 14 maja 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...]. Oznacza to, że w terminie, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 P.b., podjęta została decyzja w sprawie. Ma to zdaniem Sądu ten skutek, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowało ważność i powyższego nie zmienia okoliczność, że na skutek odwołania skarżącego decyzja PINB z 14 maja 2021r. została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzją WINB z dnia 1 lipca 2021 r., którą uchylono decyzję z 14 maja 2021 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). Zatem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dopuszczalne jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy. Uwaga ta ma w ocenie Sądu znaczenie, bowiem wraz z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje ważność również obowiązek przedstawienia ekspertyzy, oparty na przepisie art. 50 ust. 3 P.b. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko PWINB wyrażone w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2022 r., że obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...] wynika z postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zasadnie też PWINB wskazuje w tym postanowieniu, że w takim przypadku nie ma podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b. nakładającego na inwestora po raz wtóry ten sam obowiązek. Sąd w tym miejscu zauważył, że trafne stanowisko PWINB wyrażone w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2022 r. podważa postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r., wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a.; w postanowieniu tym PINB żądając wpłacenia zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy wprost nawiązał do własnego postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r., którym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy osuwiska. W ocenie Sądu postanowienie z art. 50 ust. 3 P.b. ma charakter wyłączenie dowodowy, gdyż nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której istotą jest wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ekspertyza, o jakiej mowa w tym przepisie jest dowodem w sprawie prowadzonej w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 50 – art. 51 P.b.). Zatem jej przedłożenie w terminie zakreślonym przez organ należy traktować jako obowiązek inwestora. Jednakże w sytuacji, gdy obowiązek ten nie zostanie w terminie wykonany, po stronie organu powstaje możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Innymi słowy, upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy "stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony". Jeżeli natomiast organ chce doprowadzić w celach dowodowych do opracowania ekspertyzy a więc do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, to w takim przypadku jest tymczasowo zobowiązany do poniesienia związanych z tym kosztów. Koszty ekspertyzy opracowanej na zlecenie organu będą podlegać ustaleniu w postanowieniu, o jakim mowa w art. 264 § 1 k.p.a., ze skutkami przewidzianymi w art. 265 k.p.a. Zatem bezskuteczny upływ do wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 50 ust. 3 P.b. nie daje podstaw do wydania postanowienia przewidzianego przepisem art. 262 § 2 k.p.a. Zatem niewpłacenie zaliczki nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec kwoty zaliczki. Skarżący pismem z 30 marca 2022 r. wniósł zarzut w sprawie egzekucji wskazując na nieistnienie obowiązku - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu tego przepisu oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Zdaniem Sądu nieistnienie obowiązku ma miejsce również w sytuacji żądania na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. wpłacenia zaliczki na koszt zastępczego wykonania ekspertyzy, której obowiązek ma źródło w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność egzekucji administracyjnej obejmującej zaliczkę na koszty wykonania zastępczego ekspertyzy. Z tych przyczyn postanowienie PWINB oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy i poprzedzające je postanowienie podlegają w ocenie Sądu uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Orzekając w granicach sprawy Sąd objął kontrolą również postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Uznał, iż niedopuszczalnym było w realiach sprawy wydanie tego postanowienia i żądanie na jego podstawie wpłacenia zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy. Postanowienie to w ocenie Sądu rażąco narusza art. 262 § 2 k.p.a. a niezależnie od tego opiera się na uchylonym przez PWINB w dniu 7 kwietnia 2022 r. postanowieniu PINB z dnia 26 lipca 2021 r., którym organ ten, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy osuwiska. Zatem postanowienie to, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, podlega zdaniem Sądu stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargą kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) w zw. z art. 262 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie, w toku której wydano ostateczne postanowienie PWINB z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia i uwzględnienia zarzutów, zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, obejmującej zaliczkę na pokrycie kosztów postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 262 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności - niezaskarżalnego w drodze zażalenia - postanowienia PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: [...], wydanego w przedmiocie żądania zaliczki na pokrycie kosztów postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie żądania zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W związku ze wskazanymi podstawami w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną organu należało uznać, że zawiera ona jedynie w części usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako nr 2 i 3 a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 262 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności - niezaskarżalnego w drodze zażalenia - postanowienia PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: [...], wydanego w przedmiocie żądania zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, jak i zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie żądania zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast pozostałe zarzuty wniesionego środka odwoławczego nakierowane na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zawarte w pkt I. zaskarżonego wyroku jawią się jako nieusprawiedliwione, albowiem w realiach tej sprawy nie doszło do obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 262 § 2 k.p.a. w sposób opisany w kasacji. Wyjaśniając przesłanki częściowego uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż w stanie faktycznym tej sprawy, prawidłowo przedstawionym w motywach zaskarżonego wyroku, nie jest sporne iż postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. PINB w Lesku, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr [...], a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego na ww. działce osuwiska. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy PWINB postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r. nr [...], zaś WSA w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21, oddalił skargę K. i R. W. w przedmiocie wskazanego wyżej postanowienia. Nie przedstawienie żądanej ww. postanowieniem ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej osuwiska, skutkowało tym, że najpierw PINB decyzją 14 maja 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...], która to decyzja jednak została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją PWINB z dnia 1 lipca 2021 r. [...]wobec jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a następnie PINB wydał postanowienie z dnia 26 lipca 2021 r. na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., którym zobowiązał Skarżącego do przedłożenia, w określonym czasie, ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...]. Jednakże PWINB postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...], uchylił postanowienie z dnia 26 lipca 2021 r. w całości. W czasie pozostawania w obrocie prawnym postanowienia PINB z dnia z 27 lipca 2021 r. o zobowiązaniu na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. do przedłożenia ekspertyzy, organ ten postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., Nr [...]na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zażądał od Skarżącego wpłacenia w terminie 14 dni zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej osuwiska na działce nr [...], której to wpłaty Skarżący nie dokonał. Następnie po uprzednim wezwaniu strony do wykonania obowiązku wpłacenia kwoty 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania przedmiotowej ekspertyzy dnia 16 lutego 2022 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy, w którym wskazał, że podstawa wykonania obowiązku wynika z postanowienia z dnia 23 grudnia 2021 r. Tytuł ten przekazany został do właściwego naczelnika urzędu skarbowego a Skarżący w tym czasie pismem z 30 marca 2022 r. wniósł zarzut w sprawie egzekucji powołując się na nieistnienie obowiązku - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. PINB postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. omówił przyjęcia i uwzględnienia zarzutów, zaś organ odwoławczy postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. nr [...] zreformował to rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalił zarzut Skarżącego w sprawie egzekucji dotyczący przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonych postanowień i eliminując je z obrotu prawnego w pkt I. zaskarżonego wyroku, że postanowienie PINB w Lesku z dnia 25 marca 2021 r., wstrzymujące Skarżącemu roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr [...] oraz nakładające obowiązek przedstawienia w określonym terminie ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr [...] osuwiska, pozostaje w obrocie prawnym skoro PINB decyzją z dnia 14 maja 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (niezależnie od tego, że decyzja ta została następnie uchylona w postępowaniu odwoławczym), nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...]. Tym samym prawidłowo uznano, że w terminie, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 P.b., podjęta została decyzja w sprawie. Słusznie więc w kwestionowanym wyroku zaaprobowano pogląd, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dopuszczalne jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 766/19). Skoro wskazywane postanowienie PINB w Lesku z dnia 25 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje ważność to także i nałożony tym postanowieniem obowiązek przedstawienia ekspertyzy, oparty na przepisie art. 50 ust. 3 P.b. jest wymagalny. Informacyjnie jedynie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 995/22 oddalił skargę kasacyjną K. i R. W. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21 w sprawie ze skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skoro wymagalność przedmiotowej ekspertyzy wynika wprost z postanowienia PINB w Lesku z dnia 25 marca 2021 r., to w takim przypadku nie było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b. nakładającego na inwestora po raz wtóry ten sam obowiązek. Prawidłowość tego stanowiska potwierdzona została również przez PWINB, który wydane rozstrzygnięcie w trybie wskazanego wyżej art. 81c ust. 2 P.b. uchylił przywołanym wyżej postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. z taką właśnie argumentacją. Przedstawiony wyżej stan faktyczny niniejszej sprawy wprost wskazuje, że w chwili wydawania postanowienia przez PINB w dniu 23 grudnia 2021 r., w trybie art. 262 § 2 k.p.a., żądającego wpłacenia zaliczki na wykonanie zastępcze przedmiotowej ekspertyzy wymaganej na podstawie podjętego postanowienia PINB z dnia 26 lipca 2021 r., było to działanie organu nadzoru budowlanego naruszające prawo. Niedopuszczalne było żądanie kolejnej ekspertyzy wyprowadzając ten obowiązek z dyspozycji art. 81c ust.2 P.b. skoro realizacja tego obowiązku wynikała przede wszystkim z postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r. Stąd w okolicznościach tej sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu odwoławczego, że nieostateczne wówczas postanowienie PINB z dnia 26 lipca 2021 r. nie mogło stanowić podstawy do wydania postanowienia z dnia 23 grudnia 2021 r. Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ administracji publicznej ustanawia obowiązek uiszczenia przez strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w drodze postanowienia. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia, co wynika z art. 141 § 1 k.p.a., a jedynie może ono być zaskarżone w odwołaniu od decyzji, jeżeli zaliczki zażądał organ pierwszej instancji - porównaj Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak/J. Borkowski, Komentarz, Wydanie 18 - C. H. Beck, str. 1254. Uwaga ta została uczyniona bowiem będzie to istotne w dalszej części przedmiotowych rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i przyjmuje je za własne, iż postanowienie z art. 50 ust. 3 P.b. ma charakter wyłączenie dowodowy, gdyż nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której istotą jest wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ekspertyza, o jakiej mowa w tym przepisie, jest dowodem w sprawie prowadzonej w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 50-51 P.b.). Zatem jej przedłożenie w terminie zakreślonym przez organ należy traktować jako obowiązek inwestora. Jednakże w sytuacji, gdy obowiązek ten nie zostanie w terminie wykonany, po stronie organu powstaje możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Tym samym, upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy "stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2670/14, na który powołano się w motywach kwestionowanego wyroku. Dlatego też bezskuteczny upływ terminu do wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 50 ust. 3 P.b. nie daje podstaw do wydania postanowienia przewidzianego przepisem art. 262 § 2 k.p.a. Stąd też niewpłacenie zaliczki nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec kwoty zaliczki, co w tej sprawie jednak uczyniono w sposób wadliwy. Prawidłowo zaznaczył Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku, że jeżeli organ chce doprowadzić w celach dowodowych do opracowania ekspertyzy a więc do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, to w takim przypadku jest tymczasowo zobowiązany do poniesienia związanych z tym kosztów. Koszty ekspertyzy opracowanej na zlecenie organu będą podlegać ustaleniu w postanowieniu, o jakim mowa w art. 264 § 1 k.p.a., ze skutkami przewidzianymi w art. 265 k.p.a. Mając zatem na uwadze wydane w realiach tej sprawie postanowienia organów w przedmiocie odmowy przyjęcia i uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku), to uzasadnionym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym w sytuacji żądania na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. wpłacenia zaliczki na koszt zastępczego wykonania ekspertyzy, której obowiązek ma źródło w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. Natomiast nawiązywanie w postanowieniu PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. wprost do własnego postanowienia organu z dnia 26 lipca 2021 r. w którym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy nie mogło w tym czasie odnieść jakiegokolwiek skutku bowiem było ono nieostateczne (dopiero postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. uchylono postanowienie z dnia 26 lipca 2021 r.) i nie wywierało żadnego skutku prawnego. Przywoływany w skardze kasacyjnej organu art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (...). wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r. I GSK 857/23. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje zatem ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, a takiego badania w realiach tej sprawy organ nie przeprowadził wydając zaskarżone postanowienia w zakresie zgłoszonego zarzutu. Pogląd Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę R. W. i przyjmującego stanowisko o nieistnieniu obowiązku z art. 262 § 2 k.p.a. wobec postanowienia dowodowego z dnia 25 marca 2021 r. jest trafny, skoro niewykonanie przez stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy nakazanej postanowieniem w trybie art. 50 ust. 3 P.b. rodzi w pierwszej kolejności przede wszystkim potrzebę wydania decyzji w trybie art. 51 ust.1 P.b. a nie uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Odmienny pogląd w skardze kasacyjnej w tym zakresie stanowi nieuprawnioną polemikę z prawidłowym w tym zakresie wyrokiem Sądu pierwszej instancji objętym w jego sentencji pkt I. W ocenie Sądu odwoławczego słusznie więc uchylono zaskarżone postanowienie PWINB i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Z tych powodów zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tego rozstrzygnięcia a to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 262 § 2 k.p.a. pozostaje nieusprawiedliwiony. Z kolei zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 135 p.p.s.a. wobec podjętego w granicach tej sprawy postanowienia PINB z 23 grudnia 2021 r., również zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy było celowe bowiem trafnie uznano, że niedopuszczalne było wydanie tego postanowienia i żądanie na jego podstawie wpłacenia zaliczki. Przy czym jednak wadliwie Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego to rozstrzygnięcie uznał, że narusza ono art. 262 § 2 k.p.a. w sposób kwalifikowany i dlatego stwierdził jego nieważność. Natomiast skarga kasacyjna zarzutami opisanym w jej petium w pkt 2 i 3 trafnie wskazuje na okoliczność braku stwierdzenia nieważności postanowienia niezaskarżalnego, a takim co już wyżej wykazano pozostaje postanowienie z dnia 23 grudnia 2021 r. Należy w tym miejscu podnieść, iż art. 126 k.p.a. regulujący kwestię odesłania w przepisach k.p.a. stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem dopuszczalność stosowania przepisów o nieważności w odniesieniu do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, a takim właśnie było postanowienie objęte zaskarżonym wyrokiem w pkt II., została wyłączona ww. przepisem art. 126 k.p.a. Sąd pierwszej instancji winien był przecież przy zasadnie ujawnionej jego wadliwości (ale nie kwalifikowanej) uchylić to postanowienie w trybie art. 135 p.p.s.a. a nie stwierdzać jego nieważność. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w ramach przepisu art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie jednocześnie orzekł o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...]. jako wydanego z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej art. 262 § 2 k.p.a. bowiem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna została uwzględniona wyłącznie w niewielkim zakresie, jedynie w odniesieniu do sposobu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia PINB w Lesku z dnia 23 grudnia 2021 r. nie poprzez stwierdzenie jego nieważności lecz poprzez jego uchylenie, co wyżej wykazano. Z tych powodów na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I), art. 184 p.p.s.a. (pkt II), jak również art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt III), orzeczono jak w sentencji.