I OSK 1038/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1203/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.42.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1203/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lutego 2022 r.(nr DO-II.7610.42.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej: u.PKP), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych. Takie ograniczenie jest nieuzasadnione i nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę. Gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł to uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1–2 k.p.a.., poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1–2 u.PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające wskazaną podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów będących elementem infrastruktury kolejowej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych), a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez naruszenie polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione i nie wynika wprost z ustawy. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, sposób potwierdzania posiadania przez PKP gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. nr 4, poz. 29) w § 2 ust. 1 szczegółowo wymienione zostały rodzaje dokumentów, które mogą stanowić dowody potwierdzające posiadanie. Natomiast § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. Jak wynika z powołanego § 2 ust. 2 rozporządzenia, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, czyli dokumenty te zostały w przeszłości wydane, lecz nie zachowały się do czasu podjęcia przedmiotowego postępowania. Wówczas można skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 75 k.p.a. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy sposób potwierdzenia posiadania gruntów przez PKP może nastąpić poprzez przedstawienie określonych dokumentów wskazanych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. Jeżeli zaś takie dokumenty zostały wydane, lecz nie zachowały się, wówczas potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić w trybie art. 75 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podnosiły, że stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe nie może naruszać praw osób trzecich. Niespełnienie tego warunku – zawartego w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe – przesądziło o odmownym załatwieniu złożonego wniosku. Dlatego też oczekiwanego rezultatu nie mógł również przynieść zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Jakkolwiek skarga kasacyjna deklaruje, że naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. upatruje w błędnej wykładni tego przepisu, to w istocie kwestionuje jego błędne zastosowanie, wskazuje bowiem, że naruszenia upatruje w bezzasadnym przyjęciu, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, skarga kasacyjna usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Niezasadnie również podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zarzut ten skarżąca uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1–2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Uszło jednak uwadze skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 7 października 2014 r., którego treścią organ był związany. Z ww. pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa na podstawie art. 34 (a nie art. 37a) ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.