III SA/Kr 1769/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2023 r. znak WO-II-621.1.91.2023 w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej za zarejestrowaniu pobytu stałego oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 października 2023 r., znak WO-II.621.1.91.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1911 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak WEP.5343.9.2023, orzekającej o anulowaniu czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu 9 maja 2023 r. pobytu stałego K. P. w budynku przy ul. [...] w Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak WEP.5343.9.2023, wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), Burmistrz Miasta Zakopane – na wniosek R. Spółka jawna – orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu 9 maja 2023 r. pobytu stałego K. P. w budynku przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle KW nr [...] zgłoszenie zameldowania na pobyt stały z dnia 9 maja 2023 r. podpisała osoba nieuprawniona (niebędąca właścicielem nieruchomości) oraz podkreślił, że spory sądowe między stronami nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania, ponieważ dotyczy ono anulowania zameldowania, a nie wymeldowania. Działając na skutek odwołania K. P., w którym podniósł m.in., że zawarta z ojcem umowa użyczenia lokalu z dnia 2 lutego 2018 r. stanowiła dokument potwierdzający jego tytuł prawny do lokalu, a podpis właściciela nieruchomości nie jest niezbędny, bo meldunku może dokonać sam lokator, Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 października 2023 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że od dnia 28 maja 2020 r. obowiązuje nowy wzór formularza EL/ZPS/1 (Dz. U. z 2020 r. poz. 930), a tymczasem w dniu 9 maja 2023 r. K. P. zameldowano na podstawie nieobowiązującego już formularza EL/ZPS/1 podpisanego w dniu 3 października 2019 r. przez ówczesnego właściciela R. P. Do wglądu jako dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu K. P. przedstawił umowę sprzedaży z dnia 17 sierpnia 2017 r. (z której wynikało, że jego ojciec R. P. kupił nieruchomość gruntową składającą się z działki nr [...] i parceli budowlanej l. kat. [...]) oraz udzielone mu przez ojca pełnomocnictwo z dnia 23 lutego 2018 r. Jednakże w dacie złożenia formularza R. P. nie był właścicielem lokalu ani innym podmiotem dysponującym tytułem prawnym do lokalu, a tym samym nie był osobą uprawnioną do podpisania formularza, skoro z KW wynika, że w dniu zameldowania właścicielem nieruchomości była R. Spółka jawna. Organ odwoławczy podkreślił, że uprawniać do zameldowania może jedynie pobyt legalny związany z przebywaniem w budynku na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością. Nie można czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, nie może ich sankcjonować zameldowanie i pobyt w budynku będące następstwem naruszenia posiadania. Dokonana czynność materialno-techniczna była efektem wprowadzenia w błąd organu meldunkowego i nie powinna w ogóle zaistnieć. Pismem z dnia 17 listopada 2023 r. K. P. złożył skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i sprzeczny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że skarżący posłużył się nieaktualnymi dokumentami, nie miał możliwości dokonania meldunku pod tym adresem oraz nie dysponował on tytułem prawnym do lokalu; 2) naruszenie art. 8 i art. 6 k.p.a. przez brak zastosowania właściwych przepisów postępowania celem ustalenia właściwego stanu faktycznego; 3) błędną wykładnię art. 28 ust. 2 u.e.l. przez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do dokonania meldunku skarżącego; 4) niezastosowanie art. 28 ust. 2b u.e.l. przez przyjęcie, że przedstawione umowa użyczenia z dnia 2 lutego 2018 roku oraz postanowienie SR w Zakopanem z dnia 21 lipca 2023 r. (sygn. akt [...]) nie są dokumentami pozwalającymi na dokonanie zameldowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że jest użytkownikiem lokalu od co najmniej 2018 r., a sytuacja prawna budynku jest skomplikowana z uwagi na spór o własność między ojcem skarżącego a podmiotem aktualnie wpisanym w KW. Skarżący podkreślił, że poza dostrzeżonymi przez organy dokumentami (umowa sprzedaży z 2017 r. i pełnomocnictwo z 2018 r.) przedstawił także umowę użyczenia z 2018 r. zawartą z właścicielem nieruchomości oraz postanowienie SR w Zakopanem z dnia 21 lipca 2023 r. (sygn. akt [...]) o udzieleniu zabezpieczenia przez nakazanie udostępnienia lokalu, jednakże te dokumenty potwierdzające tytuł prawny do lokalu zignorowano. Skarżący wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przedstawił dowody świadczące o podjęciu działań na drodze cywilnej i karnej w celu odzyskania posiadania lokalu, a organy administracji są związane orzeczeniami sądów cywilnych do czasu ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm., dalej "u.e.l."), jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu "aktualność zachowuje stanowisko wypracowane w orzecznictwie, w myśl którego czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności ani prawomocności, co oznacza, że w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu. Stwierdzenie nieważności (anulowanie) czynności materialno-technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, czyli takich, gdy wątpliwości ujawniły się po zameldowaniu" (Z. Czarnik, w: Z. Czarnik, W. Maciejko, P. Zaborniak, "Ustawa o ewidencji ludności. Komentarz", Warszawa 2016, s. 148). "Powyższe uwagi są o tyle istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy, że dotyczą niejako trybu kontrolnego prawidłowości dokonanej czynności materialno-technicznej. Dla jego zastosowania podstawowe znaczenie ma przede wszystkim ustalenie przez organ właściwy w sprawie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, na dzień dokonania tej czynności" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 691/16, CBOSA). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.e.l. obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci: 1) papierowej – na formularzu opatrzonym własnoręcznym podpisem, w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, albo 2) elektronicznej – na formularzu opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, umożliwiającym wprowadzenie danych do rejestru PESEL przez organ, o którym mowa w pkt 1, pod warunkiem otrzymania dowodu, o którym mowa w art.41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569). W myśl art. 28 ust. 2 u.e.l., obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz – do wglądu – dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. W świetle tych przepisów warunkiem dopuszczalności zameldowania danej osoby jest potwierdzenie jej pobytu w lokalu przez podmiot, który nie tylko obiektywnie dysponuje tytułem prawnym do lokalu (w szczególności wynikającym z własności), ale także legitymuje się dokumentem potwierdzającym ten tytuł. Bez okazania wymaganego dyspozycją art. 28 ust. 2 u.e.l. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu zameldowanie w drodze czynności materialno-technicznej jest niedopuszczalne. Inaczej rzecz ujmując, czynność materialno-techniczna zameldowania dokonana pomimo braku wspomnianego dokumentu jest wadliwa i powinna podlegać anulowaniu. Zdaniem Sądu, dokonana w dniu 9 maja 2023 r. czynność materialno-techniczna polegająca na zarejestrowaniu pobytu stałego K. P. w budynku przy ul. [...] w Z. była dotknięta opisaną wyżej wadliwością i tym samym organ zaskarżoną decyzją zasadnie ją anulował. Przedstawione przez K. P. przy zameldowaniu dokumenty (akt notarialny z dnia 17 sierpnia 2017 r. i pełnomocnictwo notarialne) w istocie nie potwierdzały aktualnego tytułu prawnego R. P. do budynku, gdyż budynek ten był przedmiotem kolejnej czynności rozporządzającej (umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia 27 listopada 2019 r.). Tytuł prawny wynikający z aktu notarialnego z dnia 17 sierpnia 2017 r. był zatem niewątpliwie "nieaktualny". W czasie dokonywania przez organ czynności materialno-technicznej, tj. w dniu 9 maja 2023 r., nie został zatem przedłożony żaden miarodajny dokument potwierdzający tytuł prawny R. P. do budynku (w tej sytuacji wymóg z art. 28 ust. 2 u.e.l. nie był spełniony). Dodatkowo można zauważyć – nawiązując do zarzutów skargi – że obecne postępowanie nie wykazało, aby taki dokument naówczas w ogóle istniał. Umowa użyczenia z dnia 2 lutego 2018 r. sporządzona w formie pisemnej zwykłej (odpis poświadczony notarialnie za zgodność z oryginałem w dniu 2 sierpnia 2023 r.) jest umową obligacyjną zawartą pomiędzy R. P. a K. P. – a zatem w założeniu nie stanowi ona o tytule prawnym R. P. do lokalu według stanu na dzień 9 maja 2023 r., zaś potencjalny tytuł prawny K. P. miałby charakter jedynie wtórny i zależny. Tenże tytuł K. P. ustał przy tym najpóźniej z chwilą zbycia nieruchomości przez R. P., bowiem "w przypadku zbycia rzeczy użyczonej w czasie trwania umowy użyczenia, jej nabywca nie wstępuje w stosunek użyczenia w miejsce zbywcy" (wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2005 r., II CK 569/04, LEX nr 175987; por. też wyrok SN z dnia 10 lutego 2004 r., IV CK 17/03, LEX nr 274609). Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 21 lipca 2023 r. co do zabezpieczenia jest następcze wobec przedmiotowej czynności materialno-technicznej, a – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. – liczy się stan faktyczny sprawy na dzień dokonania tej czynności. Natomiast postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. co do zabezpieczenia wprawdzie istniało w dniu zameldowania, jednak stanowiło tylko o zakazie zbywania i obciążania nieruchomości – z istoty rzeczy nie kreowało zatem tytułu prawnego do budynku. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Dodać należy, że – w ocenie Sądu – istotne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) tudzież art. 6 i art. 8 k.p.a. Przepisy art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 2b u.e.l. zostały przez organ prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności, zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko, że warunkiem prawidłowego zarejestrowania pobytu stałego w drodze czynności materialno-technicznej jest przedłożenie miarodajnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu – tytuł prawny podmiotu, który potwierdza pobyt danej osoby w lokalu. Na marginesie warto zauważyć, że powołany w skardze wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Sz 161/20, odnosi się do innych niż w niniejszej sprawie okoliczności – traktuje bowiem o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej, a nie o zameldowaniu w drodze czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.