III OZ 565/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SO/Lu 20/24 o oddaleniu wniosku L. S. o wymierzenie grzywny Prezesowi [...] Spółdzielni Socjalnej "[...]" za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SO/Lu 20/24, po rozpoznaniu wniosku L. S. (dalej "skarżący") o wymierzenie grzywny Prezesowi [...] Spółdzielni Socjalnej "[...]", na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił wniosek. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 września 2024 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie jego skargi na bezczynność Spółdzielni, którą złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej (na adres [...]@gmail.com). Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje możliwość wnoszenia pism drogą elektroniczną, jednak wymaga to zachowania pewnych standardów procesowych pozwalających na odpowiednią weryfikację tożsamości wnoszącego pismo. Zgodnie z art. 54 § 1a P.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Odpowiednie zastosowanie ma w tym przypadku przepis art. 49a P.p.s.a., co oznacza, że organ potwierdza wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1557, ze zm., dalej "u.i.d.p.r.z.p."), na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisów tych wynikają jednak dwie istotne konsekwencje. Po pierwsze, skargę drogą elektroniczną można wnieść za pośrednictwem organu tylko wówczas, jeśli dany podmiot jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej. Obowiązek ten reguluje wspomniana ustawa o informatyzacji, w szczególności jej art. 16 ust. 1a, z którego wynika, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiotami publicznymi, zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Stowarzyszenie nie mieści się w katalogu tych podmiotów. Sąd zauważył, że ustawa rozszerza pewne obowiązki również na podmioty, którym podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego (art. 2 ust. 2 u.i.d.p.r.z.p.). Obowiązki te dotyczą jednak stosowania w komunikacji między podmiotem niepublicznym a podmiotem publicznym, który zlecił realizację zadania publicznego, systemu teleinformatycznego spełniającego odpowiednie wymagania, a ponadto mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej (art. 13 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.i.d.p.r.z.p.). W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, że Stowarzyszenie nie jest zobowiązane do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, co wyklucza możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego podmiotu, z uwagi na treść art. 54 § 1a P.p.s.a. Ujawnia się w tym miejscu specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem również podmioty niepubliczne, które wykonują zadania publiczne lub korzystają z mienia publicznego. Prowadzi to do poważnych komplikacji związanych z odpowiednim stosowaniem przez te podmioty określonych procedur prawnych, przewidzianych zasadniczo dla organów władzy i administracji publicznej. Zdaniem Sądu, nie można jednak wywodzić, że skoro Stowarzyszenie może być potencjalnie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (np. jeśli wykonują zadania publiczne lub korzysta z majątku publicznego), to ma obowiązek stworzenia takich samych prawnych możliwości komunikacji elektronicznej z podmiotami zewnętrznymi, jak organy władzy i administracji publicznej. Takiego obowiązku nie sposób wywieść z przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Skoro tak, to w przypadku tego rodzaju podmiotów może okazać się, że wniesienie skargi jest możliwe wyłącznie za pomocą tradycyjnych środków komunikacji (przez operatora pocztowego). Sąd podkreślił, że o tym, iż skarżący nie wniósł skutecznie skargi za pośrednictwem Stowarzyszenia w dniu 7 sierpnia 2024 r. i w związku z tym nie powstał po stronie jego Prezesa obowiązek przekazania skargi do sądu administracyjnego, przesądza również kwestia wykorzystania formy zwykłego listu elektronicznego (e-maila). Skarga jest pismem w rozumieniu przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem znajduje do niej zastosowanie art. 46 § 2a P.p.s.a., w świetle którego, w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Pismo wniesione przez skarżącego zwykłym e-mailem, do podmiotu, który nie był zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej nie może być potraktowane jako skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W związku z brakiem możliwości wniesienia skargi poprzez "zwykły" adres elektroniczny skarżący musiał skorzystać z tradycyjnych form wniesienia skargi za pośrednictwem tego podmiotu. Taka jest bowiem specyfika postępowań w sprawach dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do podmiotów, które nie są podmiotami publicznymi w rozumieniu ustawy o informatyzacji. Nie jest to wymóg utrudniający realizację skarżącemu prawo do sądu, gdyż wniesienie skargi przez operatora pocztowego nie nastręcza żadnych trudności. Dlatego też Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie wniósł skutecznie skargi w dniu 7 sierpnia 2024 r., bowiem nie można za taką czynność uznać wysłania zwykłego listu elektronicznego, nie można przyjąć, że Prezes Stowarzyszenia miał obowiązek przekazać to pismo jako skargę do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Skoro nie powstał obowiązek po stronie Stowarzyszenia, nie zaczął również biec 15-dniowy termin do przekazania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.), a tym samym nie można zatem organowi wymierzyć grzywny za nieprzekazanie skargi (pisma) do sądu. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd nie rozpatrzył żadnej z kwestii ujętych w jego skardze z dnia 7 sierpnia 2024 r. a odnoszącej się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że adres mailowy Spółdzielni jest oficjalnym adresem tej instytucji i od lat służy do korespondencji Spółdzielni z kontrahentami. Brak jest tym samym konieczności korzystania z tradycyjnej poczty przy składaniu np. wniosków o dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skargi z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") , przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r. stanowiące skargę na bezczynność organu w związku z brakiem spełnienia wymogów formalnych wynikających z przepisów P.p.s.a. nie zostało skutecznie złożone. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1a P.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu, natomiast na podstawie art. 46 § 2a P.p.s.a. wymogiem pisma składanego w formie elektronicznej jest podpisanie go przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tylko tak podpisany dokument może zostać uznany za spełniający wymogi dokumentu elektronicznego (art. 12b § 1 P.p.s.a.). Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie skarżący w dniu 7 sierpnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Prezesa [...] Spółdzielni Socjalnej "[...]" za pośrednictwem poczty elektronicznej (na adres [...]@gmail.com). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżone Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, na mocy art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., a tym samym brak jest możliwości wnoszenia skarg do sądu za pośrednictwem tego podmiotu w oparciu o art. 54 § 1a P.p.s.a. Brak jest również przepisów stanowiących, że nawet gdyby uznać, iż Stowarzyszenie może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (np. jeśli wykonuje zadania publiczne lub korzysta z majątku publicznego), to ma obowiązek stworzenia takich samych prawnych możliwości komunikacji elektronicznej z podmiotami zewnętrznymi, jak organy władzy i administracji publicznej. Takiego obowiązku nie sposób wywieść z przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dlatego też, za słuszne należy uznać wywody Sądu, że wskutek nieposiadania przez Stowarzyszenie elektronicznej skrzynki podawczej, skargę w niniejszej sprawie należało wnieść w "tradycyjnej" formie, tj. papierowej do Sądu za pośrednictwem organu (osobiście bądź poprzez stosownego operatora pocztowego). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.