III SA/Gd 557/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 maja 2022 r. nr PS-V.8640.163.2022.ZC w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia 15 marca 2022 r. nr 365.KLWO.03.22. UZASADNIENIE III SA/Gd 557/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 5 maja 2022r. nr PS –V.8640.163.2022.ZC Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Puckiego z dnia 15 marca 2022r. nr 365.KLWO.03.22 o utracie przez A. G. statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 marca 2022 r. na okres 180 dni z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Organ ustalił, że A. G. nie stawił się w dniu 4 marca 2022 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie powiadomił w 7 dniowym terminie o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, przy czym miało to miejsce po raz drugi. A. G. w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, że nie mógł stawić się w wyznaczonym terminie w urzędzie z przyczyn od siebie niezależnych, a mianowicie z powodu poronienia ciąży przez partnerkę. Wskazał, że od 3 do 6 marca 2022r. i jeździł z partnerką po szpitalach, a po tym czasie opiekował się nią. Kiedy przypomniał sobie o wyznaczonej wizycie w urzędzie pracy, zadzwonił tam, lecz został poinformowany przez "opiekuna", że został skreślony z listy bezrobotnych i że przyjdzie do niego właściwe pismo w sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał jako jej podstawę prawną przepisy art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690), powoływanej dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia". Organ wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 2 lipca 2019 r. A. G. utracił z dniem 13 czerwca 2019 r. status osoby bezrobotnej na okres 120 dni z powodu pierwszego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W dniu 13 grudnia 2019 r. A. G. został zaś zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. ponownie jako osoba bezrobotna. Został on zobowiązany do stawienia się w dniu 4 marca 2022 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Przyjęcie terminu oraz celu stawiennictwa do wiadomości A. G. potwierdził podpisem w karcie aktywizacji zawodowej, co oznacza, że przyjął lub co najmniej powinien był przyjąć termin ten do wiadomości. Pomimo tego A. G. w wyznaczonym terminie nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że zapomnienie o obowiązku stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy nie stanowi uzasadnionej przyczyny nieobecności bezrobotnego w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie. Zapomnienie to, bez względu na to, co było jego przyczyną nie może być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, gdyż jest ono z natury swojej nie do udowodnienia. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dowodowym, wobec czego nie może się opierać na faktach, których udowodnienie jest niemożliwe. Podając, że zapomnienie było spowodowane jego szczególną sytuacją A. G. usiłował uprawdopodobnić jedynie przyczynę, która spowodowała zapomnienie o stawiennictwie w PUP, jednakże nie udowodnił samego zapomnienia o obowiązku stawiennictwa w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy, ani jego związku z podawaną przyczyną. Uprawdopodobnienie podnoszonych okoliczności jest jednak niewystarczające dla przyjęcia ustalenia ich zaistnienia, gdyż przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", obligują do przedkładania dowodów na potwierdzenie podnoszonych faktów. A. G. nie usprawiedliwił więc prawnie skutecznie swego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w terminie stawienia się wyznaczonym na dzień 4 marca 2022 r., a zatem zdaniem organu zaistniały warunki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia do orzeczenia wobec niego utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 4 marca 2022 r. na okres 180 dni z powodu drugiego nieusprawiedliwionego niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w wyznaczonym terminie. Terminem początkowym, od którego oblicza się liczbę niestawiennictw jest dzień 1 lutego 2011 r., gdyż z tym dniem weszły w życie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w znowelizowanym brzmieniu (ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1725) określającym długość pozbawienia statusu osoby bezrobotnej w zależności od liczby kolejnego niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy. Zatem terminem początkowym, od którego oblicza się liczbę niestawiennictw jest właśnie ta data. Reasumując - przy kolejnej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy bierze się pod uwagę poprzednie rejestracje w Powiatowym Urzędzie Pracy i w razie utraty statusu osoby bezrobotnej liczy się poprzednie utraty tego statusu poczynając od dnia 1 lutego 2011 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., podnosząc, że przedłożone przez niego dokumenty uprawdopodobniły fakt niemożności stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 4 marca 2022r. z powodu stresu pourazowego i złego stanu emocjonalnego swojego i partnerki związanego z utratą ciąży. Skarżący wskazał, że niemożność jego stawienia się w Urzędzie Pracy wynikła z powodu bardzo trudnego okresu w życiu, gdy nie był w stanie racjonalnie funkcjonować i myśleć. Dlatego też termin stawiennictwa w urzędzie wypadł skarżącemu z głowy. Gdy skarżący zorientował się to skontaktował się niezwłocznie z urzędem. Wówczas został poinformowany o skreśleniu z rejestru bezrobotnych. W decyzji wskazano także, że skarżący nie stawił się w urzędzie po raz drugi, co jest sprzeczne z wcześniejszymi jego wyjaśnieniami, w których wskazywał, że w okresie 23 maja 2019 r. do 21 listopada 2019 r. przebywał w Zakładzie Karnym, a zatem stawiennictwo w urzędzie było absolutnie niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia właściwy organ pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Okresy wskazane w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia to odpowiednio: a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, c) 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. W świetle powołanych wyżej przepisów należy wskazać, że uniknięcie skutków niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie wymaga spełnienia przez bezrobotnego następujących warunków: - istnienia uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa; - powiadomienia urzędu o tej przyczynie w terminie 7 dni. Ustawodawca nie zdefiniował w żaden sposób "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa", a zatem jako pojęcie niedookreślone musi ono podlegać interpretacji przez organy administracji i sąd administracyjny. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować wyjątkowo zawężającej wykładni tego pojęcia zastosowanej przez organ odwoławczy. Organ ten uznał bowiem, że "zapomnienie" nigdy nie może być ‘uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa", gdyż nie może być udowodnione. Taka wykładnia narusza przepisy art. 7 oraz 8 k.p.a., które nakazują brać pod uwagę słuszny interes obywateli oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się między innymi zasadą proporcjonalności. Pomija ona bowiem istnienie trudnych sytuacji życiowych, w których zachowanie się zgodnie z najważniejszymi w naszej cywilizacji wartościami takimi jak współczucie i opiekuńczość wobec osób najbliższych uniemożliwia spełnienie wymogów formalnych związanych z relacjami obywatela z organami administracji. Przy czym tak rozumiana niemożność obejmuje również sytuacje, w których intensywne emocje, zrozumiałe w konkretnej życiowej sytuacji w sposób naturalny spowodować mogą przejściowe "zapomnienie" o danej czynności. Nie daje się pogodzić z zasadą proporcjonalności sytuacja, w której organ przykłada większą wagę do obowiązku stawiennictwa w urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy niż do obowiązku opieki nad osobą z którą strona pozostaje w związku w sytuacji utraty przez nią ciąży. Z pewnością opisana w skardze i odwołaniu i uprawdopodobniona dokumentami sytuacja życiowa skarżącego może być zatem uznana za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący wskazał w odwołaniu także, że niezwłocznie poinformował o tej przyczynie urząd pracy – swego "opiekuna" telefonicznie. Forma zawiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa nie została określona w przepisach prawa, a zatem uznać należy, zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, że dopuszczalne w pełni jest zastosowane przez skarżącego zawiadomienie telefoniczne. Organy administracji okoliczności tej nie zweryfikowały w żaden sposób. Zatem nie zostało ustalone to, czy skarżący poinformował organ o przyczynie swego niestawiennictwa, a jeśli tak to w jakim terminie to nastąpiło. Już z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać, skoro wbrew przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Należy nadto podzielić zarzut skarżącego co do kwestii drugiego niestawiennictwa w urzędzie pracy. Istotnie w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty Powiatu Puckiego z dnia 2 lipca 2019 r. orzekająca o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni w związku z niestawiennictwem w urzędzie pracy w dniu 13 czerwca 2019 r. Jednakże w aktach tych znajduje się także karta rejestracyjna bezrobotnego z 13 grudnia 2019r. , która potwierdza podnoszony przez skarżącego fakt pozbawienia go wolności w okresie 23 maja 2019 r. – 21 listopada 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g ustawy o promocji zatrudnienia za bezrobotnego nie może być uznana osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego. Skoro zatem w dacie wyznaczonej skarżącemu dla stawiennictwa w urzędzie pracy był on pozbawiony wolności lub tymczasowo aresztowany, to nie będąc bezrobotnym nie miał obowiązku stawiennictwa. W tych okolicznościach postępowanie zakończone powołaną wyżej decyzją Starosty Powiatu Puckiego z dnia 2 lipca 2019r. nr 574.KE.06.19 powinno zostać wznowione przez ten organ z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). W aktach administracyjnych brak jest informacji o tym, by postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte. Zatem nawet w przypadku, w którym organy rozpoznające sprawę doszłyby do wniosku, że skarżący nie powiadomił organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy w wymaganym prawem terminie i uzasadnione byłoby pozbawienie go statusu bezrobotnego, to ustalenie okresu utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej powinno uwzględniać fakt pozbawienia go wolności w okresie 23 maja 2019 r. – 21 listopada 2019 r. i związany z tym brak statusu bezrobotnego w tym czasie i wszelkie wynikające z tego konsekwencje, obejmujące w szczególności brak obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy w tym okresie. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 §4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w I instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Takiej możliwości skarżący w rozpoznawanej sprawie nie miał i swoje argumenty mógł przedstawić dopiero w odwołaniu kierowanym do organu II instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012r. sygn. akt III SA/Gd 120/12). W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i ustali w oparciu o wszelkie dostępne dowody, czy i w jakim terminie skarżący kontaktował się z urzędem pracy w celu poinformowania o przyczynie niestawiennictwa w dniu 4 marca 2022 r. W zależności od wyników tego ustalenia organ rozstrzygnie sprawę, przy czym jego obowiązkiem będzie uwzględnienie przy kształtowaniu sytuacji prawnej skarżącego faktu, że nie przysługiwał mu status osoby bezrobotnej w okresie pozbawienia wolności (lub tymczasowego aresztowania). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.