II OZ 890/24

SENTENCJA Dnia 29 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń: 1) D. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. spółka komandytowa z siedzibą w P. 2) I. sp. k. z siedzibą w R. oraz J. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2669/23 o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2022 r., Nr LXXIII/2413/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił dopuszczenia D. sp. z o.o. z siedzibą w W., I. sp. k. z siedzibą w R., B. spółka komandytowa z siedzibą w P. oraz J. sp. k. z siedzibą w W. do udziału w charakterze uczestników postępowania. Sąd I instancji – powołując się na treść art. 33 p.p.s.a. oraz uwzględniając to, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowe zainicjowane zostało przez Wojewodę, który wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g." – wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą wojewody na plan miejscowy toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W niniejszej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10; z 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10; z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14; z 15 stycznia 2013 r., II OZ 1170/12). W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i organ gminy. Przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. Konstytucyjne zaś prawo do sądu, obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami. W konsekwencji Sąd uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się ze skargi wojewody wniesionej w ramach nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. na uchwałę planistyczną rady gminy, wyklucza udział w nim innych podmiotów, w tym wnioskodawców, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosły ww. cztery Spółki, formułując szereg zarzutów dotyczących naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 93 § 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610), zwanej dalej "K.c.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, w sytuacji gdy Spółki posiadają interes prawny związany z tytułem prawnym do nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. W piśmie z dnia 17 czerwca 2024 r. I. sp. k. z siedzibą w R. i J. sp. k. z siedzibą w W. przedstawiły dodatkową argumentację z powołaniem się na opinię prawną z dnia 4 czerwca 2024 r. prof. J. J.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenia nie podlegają uwzględnieniu. Wbrew twierdzeniom obu zażaleń ww. czterech Spółek Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby dopuścić te Spółki do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej – art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wynika to z tego, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie można wprost zastosować w przedmiotowej sprawie, gdyż w zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają stosunek nadrzędny (lex specialis) w stosunku do regulacji p.p.s.a. Powoływanie się przez ww. Spółki na powyższy przepis jest więc nieskuteczne. Stanowisko w tego rodzaju sprawach jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10; z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13; z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14; z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15; z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15; z 16 września 2015 r., II OZ 855/15; z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15; z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16; z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17; z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16; z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16; z 7 września 2017 r., II OZ 864/17; z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18; z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 1028/20), co też trafnie podkreślił Sąd I instancji. Oceny tej zaś nie niweczy to, że zaskarżony plan miejscowy dotyczy interesu prawnego ww. Spółek, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych planem miejscowym. Taka okoliczność sama w sobie nie uzasadnia udziału danego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ o tym kto może być stroną danego postępowania decydują obowiązujące przepisy prawa, a te nie przewidują możliwości udziału innych podmiotów w postępowaniu ze skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. niż organ nadzorczy i organ planistyczny gminy. Fakt, że ww. Spółki są bezpośrednio zainteresowane wynikiem postępowania sądowego, w którym skarży się plan miejscowy, nie stanowi podstawy do przyznania im statusu uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. Także powołanie się na wskazywane w zażaleniach przepisy Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego – tej oceny nie podważa, ponieważ przepisy te nie są nośnikiem przymiotu strony w postępowaniu ze skargi złożonej przez wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.