I GSK 270/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. T. D. P. C.&T. Sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 782/20 w sprawie ze skargi C. T. D. P. C.&T. Sp. j. w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. T. Sp. z o. o. w S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. I SA/Sz 782/20 oddalił skargę C. T. D. P. C. & T. Sp. J. w S. na decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. C. T. d. P. C. & T. Sp. J. w S. (dalej: "spółka, "skarżąca", obecnie C. T. Sp. z o. o. w S.) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego tj.: art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm., dalej: "ustawa COVID-19"), poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego niezastosowanie w sprawie. II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a w szczególności błędnej wykładni i niezastosowania przepisu art. 31zo ust 1 ustawy COVID. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że ich ocena – co wymaga podkreślenia – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., IIFSK 1445/17). W sprawie bezpornym jest, że Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za okres od marca do maja 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 17 czerwca 2020 r. odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a w szczególności błędnej wykładni i niezastosowania art. 31zo ust. 1 ustawy COVID. Według art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia konkretnemu przepisowi prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego o którym mowa, może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu lub na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W przypadku zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. polega na powołaniu tego przepisu jako naruszonego w związku z konkretnym przepisem prawa materialnego, który miał lub powinien mieć zastosowanie w sprawie, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez stronę wniosku), na wniosek płatnika składek, który na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. Według art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym nowelizacją z 16 kwietnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 695), na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Trafnie zauważono w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 26 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1161/21), że konstrukcja omawianego przepisu jest złożona i można z niego wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i w deklaracji rozliczeniowej za ten okres. Prawidłowa wykładnia zaprezentowana przez WSA i Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonana w oparciu o literalne brzmienie przepisu wsparta wykładnią systemową pozwala przyjąć, że zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek będzie przysługiwało: 1. za marzec 2020 r. - jeżeli płatnik był zgłoszony przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych nie mniej niż 10 ubezpieczonych; 2. za kwiecień 2020 r. - jeżeli płatnik był zgłoszony w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3. za maj 2020 r. - jeżeli płatnik był zgłoszony w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych nie mniej niż 10 pracowników. W świetle art. 4 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm., dalej: "u.s.u.s."), ubezpieczeni to osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1a, więc podlegające (zgłoszone do) ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, w razie choroby i macierzyństwa (chorobowemu) oraz z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (wypadkowemu). Z powyższych przepisów wynika, że przesłanką warunkującą udzielenie wnioskowanej ulgi jest zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W sprawie bezsporne jest to, że na dzień 29 lutego 2020 r. skarżąca nie zgłosiła żadnej osoby do ubezpieczonych. Spółka zgłosiła do ubezpieczenia jedną osobę od kwietnia 2020 r., a kolejną od maja 2020 r. Powyższe ustalenia mają odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Co za tym idzie trafnie wywiódł ZUS, co zaakceptował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że spółka nie spełniała wszystkich warunków do objęcia zwolnieniem skoro nie zatrudniała mniej niż 10 pracowników w okresie wskazanym w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Przechodząc do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że spółka nie spełniała wszystkich warunków do objęcia zwolnieniem skoro nie zatrudniała mniej niż 10 pracowników w okresie wskazanym w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy, wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21). Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 31zo ust. 1 ustawy z CO\/ID-19 "poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego niezastosowanie w niniejszej sprawie". W istocie opis tego zarzutu sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych. Zarzut oraz jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjej nie wskazuje, w jaki sposób dokonano błędnej wykładni przepisu, ani też jak należało prawidłowo wyłożyć ten przepis. Brak jest w skardze kasacyjnej (w opisie zarzutu) polemiki, co do wykładni przepisów dokonanej przez WSA. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala NSA odniesienie się do tego zarzutu, gdyż dopiero w części motywacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił prawidłową - według niego wykładnię art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że kasator neguje ustalenie: "zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych." i uznaje, że "zero osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych to mniej niż 10 ubezpieczonych". Jest to ustalenie z zakresu faktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego. Skoro wykładnia art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 dokonana przez WSA jest prawidłowa, to wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania. Trafne są wskazania WSA, że organ prawidłowo ustalił, że stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia przez skarżącego za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. wynosił 0 osób. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, w rekapitulacji przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).