IV SA/Gl 793/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 i 2 a także z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta J. przyznała D.M. prawo do zaliczki alimentacyjnej na dziecko – A.M. na okres od [...] do [...], ustalając kwotę świadczenia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z przywołanym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do 24 roku życia. Z kolei w świetle art. 2 pkt 5 wspomnianej ustawy, osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Stosownie przy tym do treści art. 7 ust. 2 przywołanego aktu prawnego, zaliczka alimentacyjna przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Rzeczone świadczenie przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż (w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki) 170,00 zł dla osoby uprawnionej albo 250,00 zł, jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. wynika natomiast, że w przypadku, gdy dochód rodziny (to jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) nie przekracza 50% wspomnianej wyżej kwoty 583,00 zł (co daje 291,50 zł), wysokość zaliczki zwiększa się do kwoty 300 zł dla osoby uprawnionej, lub do kwoty 380 zł, jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe organ administracyjny wywiódł, że okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia w wysokości [...] zł. Dochód osiągnięty przez jej rodzinę w roku kalendarzowym [...] (po pomniejszeniu o należny podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) wyniósł bowiem [...] zł, co daje przeciętnie [...] zł miesięcznie, zaś w przeliczeniu na jedną osobę [...] zł. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D.M. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Skarżąca zakwestionowała rozmiar przyznanej zaliczki alimentacyjnej wywodząc, iż w świetle uregulowań zawartych w art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, powinna otrzymać żądane świadczenie w kwocie [...] zł albowiem dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium ustawowego wynoszącego [...] zł. W tym miejscu strona podkreśliła, że zaprezentowane wyżej stanowisko zostało potwierdzone w informacji, którą otrzymała od Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wywodząc, iż sporne świadczenie przysługuje osobie uprawnionej, zachowującej określone w tym przepisie wymogi, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Mając na względzie powyższe podniósł, iż w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia, o które się ubiegała. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, zaś na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], od jej byłego męża zasądzono alimenty na rzecz córki w wysokości [...] zł miesięcznie. Przedłożone zaświadczenie Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w J. z dnia [...] potwierdza przy tym, że egzekucja rzeczonych świadczeń alimentacyjnych w okresie ostatnich trzech miesięcy była bezskuteczna. Dochód rodziny skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), mającego w niniejszej sprawie zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje [...] zł a tym samym uprawnia ją do uzyskania zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego brak jest jednak podstaw do przyznania stronie tego świadczenia w zwiększonym rozmiarze, wynikającym z art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Omawiany przepis stanowi bowiem, że kwotę zaliczki zwiększa się do 300 zł lub - jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności - do 380 zł, tylko wtedy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy (583 zł) czyli 291,50 zł. Z treści omawianego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że decyduje tu kwota dochodu rodziny (czyli – zgodnie z przywołanym art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) a nie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Tymczasem dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł a w rezultacie przekracza wskazaną wyżej kwotę progową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.M. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją organu drugiej instancji oraz zażądała ponownego rozpoznania sprawy i przyznania jej spornego świadczenia w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżąca ponownie podkreśliła, że dochód jej rodziny osiągnięty w roku [...], w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł a w konsekwencji nie przekracza kryterium, od zachowania którego art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. uzależnia uzyskanie prawa do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. Nadto podniosła, iż zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o udzielenie wyjaśnień dotyczących szczegółowej interpretacji pojęcia "dochód rodziny", użytego w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej i obecnie czeka na odpowiedź tego organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w swym rozstrzygnięciu podkreślając, iż nie zachodzą przesłanki konieczne do przyznania zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. Z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. wynika bowiem jasno, że wymogiem takim jest nieprzekroczenie 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy przez dochód rodziny osoby uprawnionej. Zdaniem Kolegium nie chodzi tu więc o dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lecz o sumę dochodów wszystkich jej członków osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez D.M. organ drugiej instancji podkreślił, że podstawą orzekania w sprawie zaliczki alimentacyjnej mogą być wyłącznie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a nie wyjaśnienia czy interpretacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, na które powoływała się strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dniu wydania decyzji stanowiącej przedmiot skargi, określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczyła się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty 583,00 zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., pod pojęciem osoby uprawnionej należało rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych lub jeśli jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej trzech miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obydwu instancji zgodnie przyjęły, że wymogi wymienione w powyższych uregulowaniach zostały zachowane. Okoliczność ta pozostaje zatem poza sporem. Przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze jest natomiast wysokość, w jakiej przyznano sporne świadczenie a w szczególności stanowisko organu, zgodnie z którym nie zachodziły przesłanki warunkujące przyznanie stronie zaliczki alimentacyjnej w rozmiarze określonym w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W tym stanie rzeczy należy podnieść, iż stosownie do treści wspomnianego przepisu, w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej (jest bezspornym, że sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie), prawo do tego świadczenia w podwyższonej wysokości, wynoszącej 300 zł (albo 380 zł - jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), przysługiwało wtedy, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50 % kwoty 583 zł, o której mowa w art. 7 ust. 2 cytowanej regulacji, czyli 291,50 zł. Orzekające w sprawie organy zastosowały literalną wykładnię rzeczonego unormowania przyjmując, iż nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonej wysokości mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy kwota 291,50 zł była większa bądź równa dochodowi rodziny uprawnionego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (czyli przeciętnemu miesięcznemu dochodowi członków rodziny uzyskanemu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy), która to definicja, wobec braku stosownej regulacji w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., znajdowała w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ust. 2 cytowanego aktu. Tymczasem w ocenie Sądu, stanowisko takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Trzeba tu zwrócić uwagę, że interpretacja art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest niejednorodna, bowiem z jednej strony przepis ten stanowił o "dochodzie rodziny", z drugiej strony zaś nawiązywał do kwoty wskazanej w art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy wyrażającej "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Ta niejednolitość powodowała, że wobec osób uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna była identyczna, mogły być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość przyznanych im świadczeń. W konsekwencji, zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy, mogło prowadzić do daleko idących niedokładności i dlatego powinna ona być uzupełniona wnioskami płynącymi z wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji ustawodawcy. Analiza treści obu wskazanych wyżej przepisów, dokonana przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej nie budzi natomiast wątpliwości co do tego, że są one ze sobą ściśle powiązane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej określał bowiem ogólną zasadę polegającą na uzależnieniu możliwości przyznania spornego świadczenia od zachowania określonego poziomu dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 tej ustawy wskazywał, w jakiej wysokości świadczenie to przysługiwało przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek. Takie usystematyzowanie omawianych norm prawnych pozwala na przyjęcie, że ustawodawca umieszczając w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy odnoszący się do dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwalała w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 tego aktu. Przepis art. 8 powołanej ustawy przewidywał dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał 583 zł. Z kolei drugi dotyczył sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. W rezultacie, unormowanie zawarte w art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, powinno otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)". Przyjęcie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. innej wykładni, zgodnie z którą wysokość zaliczki alimentacyjnej uzależniona była od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł przez dochód całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość rzeczonego świadczenia określona jest w art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy. W konsekwencji trzeba zaakcentować, że zastosowana przez ten organ interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a nadto potęguje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej, co z kolei prowadzi do kolizji z art. 71 Konstytucji RP. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy więc podkreślić, że biorąc pod uwagę nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową przywołanego przepisu, zasadnym jest, aby pojęcie "dochód rodziny" rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Podobny pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki: z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 664/07, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1283/07, oraz z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1581/07 – wszystkie wymienione orzeczenia zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko takie zostało również przywołane w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. (sygn. akt P 25/07), które wydane zostało w następstwie pytania prawnego skierowanego przez tutejszy Sąd w zakresie sprawy o sygn. IV SA/Gl 76/06. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decyzja stanowiąca przedmiot skargi narusza normę prawnomaterialną zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nieprawidłowość ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż jej efektem było przyznanie stronie świadczenia w wysokości mniejszej niż należna. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że jakkolwiek dochód rodziny D.M. w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszący [...] zł przekraczał kwotę kryterium dochodowego wynikającą z rzeczonego przepisu (291,50 zł), to już dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę (wynoszący [...] zł) mieścił się w omawianym limicie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić wskazania płynące wprost z treści niniejszego orzeczenia. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.