II OSK 694/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 868/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr WOA.7721.194.2021.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 868/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej także: "skarżąca", na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WWINB", z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr WOA.7721.194.2021.MKA, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Poznaniu nie zastosował go w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, podczas gdy decyzje te zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie wynikającego z ww. przepisów obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i w efekcie niedostrzeżenie, że decyzja rozbiórkowa, która stała się jedyną podstawą umorzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i przyjęcia, że nie istnieje obiekt (parking), którego to postępowanie dotyczy, nie objęła nakazem rozbiórki całego parkingu, leczy jedynie infrastruktury towarzyszącej parkingowi przy ul. C., pozostawiając w stanie nienaruszonym (nieobjętym nakazem rozbiórki) główny element przesądzający o bycie parkingu, tj. utwardzoną powierzchnię umożliwiającą postój pojazdów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że sąd I instancji błędnie uznał, iż zasadne było umorzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, że "nie istnieje obiekt budowlany, którego dotyczył wniosek Inwestora", podczas gdy w istocie obowiązkiem rozbiórki została objęta wyłącznie infrastruktura towarzysząca parkingowi (garaże, wiaty, słupy, oznaczenia), zaś główny substrat parkingu, tj. nawierzchnia umożliwiająca postój samochodów nie była objęta nakazem rozbiórki, pozostała nierozebrana i jako taka "uproszczona" forma parkingu jest możliwa- w aktualnym stanie prawnym- do zalegalizowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. z zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że WSA niezasadnie oddalił skargę Spółki na decyzję WINB, podczas gdy decyzja ta została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. z zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że organ II instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem wyrażonych w tych przepisach zasad pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji WINB przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję WINB pomimo tego, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB w Poznaniu wydane zostały z ewidentnym naruszeniem art. 3 pkt 1) i 3) upb, § 3 pkt 25 rozporządzenia WT i art. 49h ust. 1 pkt 1 i 2 upb poprzez uznanie, że dla funkcjonowania "parkingu" jako obiektu budowlanego konieczne jest istnienie infrastruktury towarzyszącej, takiej jak: wiaty, słupy oświetleniowe, oznaczenia itd., a nie wystarczy wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów; 5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [dalej w skardze kasacyjnej jako: "Prawo budowlane" lub "upb"] poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe uznanie, iż w sprawie "pozostałości po dokonanej rozbiórce nie stanowią budowli o charakterze parkingu", podczas gdy o bycie parkingu nie przesądza infrastruktura techniczna ułatwiająca korzystanie z obiektu (a więc de facto elementy stanowiące dodatkowe udogodnienia dla podmiotów korzystających z obiektu), a jedynie teren przeznaczony do postoju samochodów wyposażony we właściwą (utwardzoną) nawierzchnię, przy czym irrelewantne jest w jakich okolicznościach owa nawierzchnia powstała i jaką pierwotnie funkcję spełniała; 2. § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [dalej w skardze kasacyjnej jako: "rozporządzenie WT" lub "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"] poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że dla funkcjonowania "parkingu" jako obiektu budowlanego konieczne jest istnienie infrastruktury towarzyszącej, takiej jak: wiaty, słupy oświetleniowe, oznaczenia itd., podczas gdy elementem konstytutywnym tej budowli jest jedynie wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów; 3. art. 49h ust. 1 upb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie, a tym samym nieprawidłowe zaakceptowanie przez sąd I instancji umorzenia postępowania w sprawie legalizacji parkingu będące konsekwencją badania przez organy na wstępnym etapie postępowania przesłanek, które w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie podlegają weryfikacji (jak np. istnienie elementów infrastruktury towarzyszącej obiektowi głównemu objętemu wnioskiem o legalizację). Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. (tj. uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji), ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że sąd I instancji błędnie uznał, iż zasadne było umorzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, że "nie istnieje obiekt budowlany, którego dotyczył wniosek Inwestora". Zarzut ten został oparty na tezie, według której, obowiązkiem rozbiórki została objęta wyłącznie infrastruktura towarzysząca parkingowi (garaże, wiaty, słupy, oznaczenia), zaś główny substrat parkingu, tj. nawierzchnia umożliwiająca postój samochodów nie była objęta nakazem rozbiórki, pozostała nierozebrana i jako taka "uproszczona" forma parkingu jest możliwa - w aktualnym stanie prawnym - do zalegalizowania. Teza ta nie odpowiada rzeczywistej treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania, dalej także: "PINB", z dnia 16 lutego 2016 r., nr 91/2016, wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji polegało na nakazaniu [...] Sp. z o.o. rozbiórki parkingu zlokalizowanego w rejonie ul. M. w Poznaniu, w części znajdującej się na terenie działki nr [...] (arkusz [...], obręb [...]), znajdującej się w użytkowaniu wieczystym wymienionej wyżej spółki. Natomiast w zdaniu drugim rozstrzygnięcia określono elementy parkingu podlegające rozbiórce: garaże, wiaty, słupy oświetleniowe i oznaczenia wydzielające miejsca postojowe, a także nakazano usunięcie znajdujących się na terenie parkingu kontenerów. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że elementy te wchodzą w skład infrastruktury technicznej parkingu, są elementami parkingu i powstały (w przypadku kontenerów zostały ustawione) w trakcie procesu budowlanego polegającego na wznoszeniu parkingu jako budowli. Organ stwierdził w uzasadnieniu omawianej decyzji, że nakazem rozbiórki nie może być objęta nawierzchnia betonowa parkingu i ogrodzenie, które są pozostałościami istniejącej wcześniej, na miejscu obecnego parkingu, zabudowy o charakterze przemysłowym. Odnotował, że w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono w betonowej nawierzchni ślady po wyciętych konstrukcjach stalowych świadczące o istnieniu wcześniej takiej zabudowy. Ponadto, zebrany materiał dowodowy, w szczególności zdjęcia lotnicze, nie wskazują, aby proces budowlany polegający na budowie parkingu obejmował wykonanie lub powiększenie utwardzenia powierzchni gruntu. Nakaz rozbiórki oznaczał zatem usunięcie skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie parkingu z wykorzystaniem istniejącej nawierzchni betonowej, stanowiącej pozostałość po istniejącej wcześniej zabudowie przemysłowej. Zakresem obowiązku rozbiórki zasadnie nie objęto tej pozostałości. Dyspozycja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady, może obejmować skutki samowolnych robót. Mimo tego ograniczenia, skutkiem decyzji nakazującej rozbiórkę budowli w postaci parkingu jest brak możliwości zakwalifikowania pozostałości zabudowy przemysłowej jako istniejącego wcześniej, wykonanego samowolnie parkingu. Przed analizą materialnych aspektów analizowanego zarzutu procesowego, a co za tym idzie także przed odniesieniem się do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, iż nie jest zasadny zarzut procesowy niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim uznać należy, że błędny jest pogląd, według którego, dla zakwalifikowania obiektu zawnioskowanego do legalizacji jako parkingu wystarczające jest pełnienie przez betonową nawierzchnię funkcji parkingu. Z art. 49f ust. 1 oraz art. 49i ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest już wykonany obiekt budowlany. Nie jest zatem możliwe wszczęcie postępowania w stosunku do obiektu, który dopiero po wykonaniu dalszych robót budowlanych będzie mógł być zakwalifikowany jako określony obiekt budowlany. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 49i ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji, albo obiekt jest parkingiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, z uwzględnieniem § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albo tym parkingiem nie jest. Wskazane przepisy nie przewidują "uproszczonej" formy parkingu, o jakiej mowa w opisie naruszenia zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej. Jak trafnie uznały organy oraz Sąd pierwszej instancji, na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przestał istnieć obiekt pełniący funkcję parkingu będącego całością techniczno-użytkową. Wybetonowana nawierzchnia stanowiąca pozostałość po zabudowie przemysłowej została wykorzystana przy budowie parkingu, ale nie oznacza to, że w dalszym ciągu stanowi główny element przesądzający o bycie parkingu. O tym bycie przesądza zgodność obiektu z pojęciem zdefiniowanym w przywołanych przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach wykonawczych. Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że istniejący obecnie i zawnioskowany do legalizacji obiekt nie może być kwalifikowany, w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 49f i nast. Prawa budowalnego, jako parking również z uwzględnieniem wyłącznie jego faktycznej funkcji. Skoro, jak wynika z poprzedzających uwag, do legalizacji można wnioskować obiekt wykonany, to funkcję tego obiektu można oceniać uwzględniając okoliczności wykonania obiektu. Tymczasem, jak wynika z niepodważonych ustaleń faktycznych, funkcja ta była związana z tym, że betonowa nawierzchnia stanowiła część zabudowy przemysłowej. Dla pełnej jasności prowadzonego wywodu konieczne jest spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania pogląd wyrażany na tle postępowań prowadzących do usuwania skutków samowoli lub postępowań naprawczych, według którego, brak wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi cech wykonanego samowolnie obiektu nie może stanowić przeszkody do uznania go za określony obiekt budowlany (np. droga, parking). W postępowaniach tych bowiem chodzi o usunięcie skutków naruszeń prawa na przykład wykonanej samowolnie drogi, w tym także z wadliwościami technicznymi. W okolicznościach niniejszej sprawy, ewentualne samowolne użytkowanie części poprzedniej zabudowy przemysłowej jako parkingu, może stanowić przedmiot innego, niż uproszczone postępowanie legalizacyjne oparte na art. 49f i nast. Prawa budowlanego, postępowania organów nadzoru budowlanego. W rezultacie niezasadne są wszystkie zarzuty materialnej podstawy kasacji. Bezskuteczny jest wobec powyższego zarzut procesowy nr 4, stanowiący procesowy aspekt zarzutów materialnoprawnych. Wbrew zarzutowi nr 3, nie ma podstaw do stawiania organowi zarzutów naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Skoro wnioskiem o wszczęcie postępowania legalizacyjnego objęto obiekt nieistniejący, prawidłowe jest przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do badania przesłanek materialnych, o których mowa w art. 49 f Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe i zachodziły podstawy do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oznacza, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.