I OSK 1445/21

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 68/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-110/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 68/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-110/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też KKU, Komisja) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Pyskowice prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Pyskowice, obrębie ewidencyjnym 0001 Pyskowice, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 2478 m2, nr [...] o pow. 516 m2, nr [...] o pow. 760 m2, nr [...] o pow. 5560 m2 (powstałej z dz. nr [...] o pow. 5842 m2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja wskazała, że bezspornie przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź jej poprzedników prawnych, nie stanowi z kolei negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. [...] nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że ww. nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej też ustawa komunalizacja). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, nie sposób zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S. A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, 3. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)", zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 a także art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) i art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) a także na istotnym naruszeniu przepisów postepowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Tak określone zarzuty kasacyjne są ze sobą ściśle powiązane, co uzasadniało ich łączne rozpoznanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...], od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W sprawach pomiędzy [...] S.A. z siedzibą w Warszawie a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że [...], o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie", nie są bowiem tożsame pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko [...], że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. NSA wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że od samego początku swego istnienia [...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [...]. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] ", który to przepis nakazywał [...] m.in. inwentaryzację majątku. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 w składzie 7 sędziów uchwały, w których zajął stanowisko, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego przysługiwania prawa, w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Nadto, treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W takiej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Z tego powodu, zdaniem składu orzekającego, zbędne było w tym przypadku przedstawianie składowi pełnej Izby Ogólnoadministracyjnej do rozpoznania zagadnienia prawnego związanego z rozumieniem pojęcia pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r. W ocenie składu orzekającego, raz jeszcze podkreślić należy, że tylko dokumenty przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić istnienia takiego zarządu. Tym samym zdaniem składu orzekającego, nie można było stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznawana sprawa jest kolejną tożsamą sprawą, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, że [...] nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez [...] również takiego tytułu nie potwierdzają. Ponownie wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, i nie dostrzega podstaw do zakwestionowania ich w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 388/23; 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 753/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz do art. 269, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 905–911). Skoro bowiem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż [...] nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należało, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są zgodne z prawem. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.