II OZ 768/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. B. i R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 676/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi D. B. i R. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: WOA.772.56.2024.MO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE D. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 15 kwietnia 2024 r. nr WOA.7722.56.2024.MO. Postanowieniem tym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej: "PINB") z 18 marca 2024 r. nr 12.2024 znak: PINB 5140.22.2023.AG, którym, na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: Prawo budowlane, nałożono na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach dot. samowolnej budowy budynku gospodarczego z kotłownią i kominem stalowym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z 18 marca 2024 r. nr 12.2024. Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazali, że w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 18 marca 2024 r. organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę budynku. Ryzyko rozbiórki stanowi zatem wypełnienie przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 2 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 676/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie orzeka o rozbiórce budynku. Nakaz w nim zawarty sprowadza się do zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia dokumentów niezbędnych dla zalegalizowania robót budowlanych. Skarżący we wniosku nie przedstawili żadnych argumentów, które pozwalałyby przyjąć, że wykonanie obowiązków zawartych w zaskarżonym postanowieniu, a więc przedłożenie dokumentów niezbędnych dla zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych, spowoduje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu nie można za spełnienie tych przesłanek uznać faktu, że w przyszłości ewentualne niewykonanie nakazów zawartych w zaskarżonym postanowieniu bądź ich niewłaściwe wykonanie spowoduje być może wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Po pierwsze, jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, w znacznym stopniu zależne od zachowania strony skarżącej. Po drugie, w przypadku wydania w przyszłości decyzji nakazującej rozbiórkę skarżący będą mogli zaskarżyć ją do sądu administracyjnego i w ramach tego postępowania będą mogli wnosić o udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący wskazali realną możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego będącego ich własnością. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że we wniosku strona skarżąca wskazała na bezpośrednią możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w razie nieprzedłożenia odpowiednich dokumentów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast do wniosku o wstrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji, ograniczając swoje rozważania wyłącznie do zaskarżonego postanowienia. Wbrew ocenie Sądu niewykonanie nakazów zawartych w zaskarżonym postanowieniu bądź ich niewłaściwe wykonanie spowoduje z całą pewnością (a nie być może) wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Jest to zatem zdarzenie przyszłe i pewne, co też zostało szczegółowo wskazane w uzasadnieniu postanowienia PINB w Kaliszu z 15 kwietnia 2024 r. Skarżący dodali, że w dniu 28 maja 2024 r. wszczęli uproszczone postępowanie legalizacyjne. Istnieje więc realna szansa na zachowanie budynku gospodarczego w stanie obecnym bez konieczności jego rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie dostrzec należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania nie dość wnikliwie przeanalizował akta sprawy, co miało istotny wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Przede wszystkim Sąd błędnie określił przedmiot niniejszej sprawy jako "nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów", przyjmując, że przedmiot zaskarżonego postanowienia jest tożsamy z przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Tymczasem zaskarżone postanowienie WINB nie orzeka bezpośrednio o nałożeniu na skarżących, w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach – tego dotyczyło postanowienie PINB z 18 marca 2024 r., ale stwierdza niedopuszczalność zażalenia na wskazane postanowienie PINB. Przedmiotem skargi jest zatem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Po wtóre, trafnie skarżący zarzucają, że Sąd nie rozpoznał wniosku w całości. W treści skargi wyraźnie wskazano, że skarżący wnoszą o wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji, tj. zaskarżonego postanowienia WINB z 15 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z 18 marca 2014 r. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania skarżący nie przedstawili odrębnej argumentacji odnoszącej się do każdego z tych postanowień, niemniej brak precyzji strony w tym zakresie nie zwalniał Sądu z obowiązku rozpoznania wniosku w całości i oceny zasadności udzielenia skarżącym żądanej ochrony tymczasowej w odniesieniu do każdego z tych rozstrzygnięć. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagają się wstrzymania wykonania postanowień organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być wyłącznie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Należy przez to rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą akty, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie WINB z 15 kwietnia 2024 r. jest niewątpliwie rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, nie przyznaje stronom żadnych uprawnień ani nie nakłada obowiązków, które mogłyby zostać wykonane dobrowolnie lub w drodze przymusu. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie prowadzi bezpośrednio do rozbiórki obiektu budowlanego. Dopiero od działań skarżących będzie zależało, czy będzie możliwa legalizacja samowoli budowlanej, czy też organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. Nawet jednak w przypadku wydania decyzji o rozbiórce możliwe będzie jej zaskarżenie do sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności także złożenie w tymże postępowaniu wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Aktualnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku. Prawidłowa jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że na obecnym etapie sprawy ryzyko rozbiórki jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, i jako takie nie może podlegać uwzględnieniu w tym postępowaniu przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia. Przechodząc natomiast do kwestii wstrzymania wykonania postanowienia organu pierwszej instancji wyjaśnienia wymaga to, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższa kwestia ma bowiem istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą – w tym często rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3). Sąd ten stwierdził: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono natomiast: "Nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji". Mając na względzie przywołaną uchwałę przyjąć zatem należy, że w ramach postępowania ze skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji. Postanowienie organu pierwszej instancji nie mieści się bowiem w granicach rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. Rozpoznając skargę na postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia sąd administracyjny nie może sięgać w głąb i dokonywać oceny legalności postanowienia PINB, na które skarżący wnieśli zażalenie. Zakres orzekania przez sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być natomiast szerszy niż granice orzekania sądu rozpoznającego skargę. Postawienie PINB z 15 marca 2024 r. nr 12.2024 nie jest objęte granicami orzekania przez sąd, toteż nie było możliwe zastosowanie wobec niego instytucji wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, mimo iż Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Rozpoznając wniosek skarżących należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł w postanowieniu z 2 października 2024 r. Wyłączną przyczyną takiego rozstrzygnięcia winno być jednak stwierdzenie, że postanowienie WINB z 15 kwietnia 2024 r. jako rozstrzygnięcie o charakterze formalnym nie ma przymiotu wykonalności i przez to ze swej istoty nie może wywołać skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia tylko z tego powodu zaskarżonego postanowienia Sądu. Niezależnie bowiem od argumentacji wniosku skarżących, z uwagi na treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz przedstawione wyżej stanowisko prawne, przyjąć należało, że w ramach postępowania ze skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny na obecnym etapie sprawy uchylenie zaskarżonego postanowienia wyłącznie w celu rozpoznania przez Sąd Wojewódzki wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nie byłoby celowe, skoro i tak wniosek ten nie mógłby zostać uwzględniony, a ponowne procedowanie w tym zakresie przedłużałoby tylko czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.