II OZ 918/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2023 r., nr 539/23 w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), oddalił wniosek W. K. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2023 r., nr 539/23, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z 3 lutego 2023 r. nakazującą skarżącemu, T. K. i K. K. zlikwidowanie nieszczelności w przewodzie dymowym z lokalu przy ul. [...] w N. oraz zakazującą użytkowania pieca CO opalanego węglem z powodu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., ich rozumienie w orzecznictwie a także konieczność wykazania przez wnioskodawcę argumentacji przemawiającej za wstrzymaniem wykonania w składanym przez niego wniosku, stwierdził, że skarżący uzasadnił swój wniosek brakiem środków pieniężnych na sfinansowanie nakazanych prac i zmianę sposobu ogrzewania domu, w którym mieszka. Wskazał, że wykonanie nakazanych prac w okresie zimowym naraża stan jego zdrowia. Sąd podkreślił, że nakaz wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji podlega wykonaniu już od doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z 3 lutego 2023 r. (doręczonej mu 21 lutego 2023 r.), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie zakazu użytkowania pieca CO opalanego węglem. Zatem decyzja ta powinna była zostać wykonana na wiele miesięcy przed wniesieniem skargi, skoro organ I instancji wyznaczył na jej wykonanie 60 dni. Skarżący miał zatem możliwość wykonania nałożonego obowiązku poza "sezonem grzewczym". Ponadto Sąd zauważył, że z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu oraz obarczonej brakami formalnymi, koniecznością uzupełnienia braków formalnych skargi i rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, również aktualnie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest rozpoznawany już poza "sezonem grzewczym". Czyni to nieaktualną tę część argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zaś do pozostałych motywów analizowanego wniosku, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przyznającej organowi nadzoru budowlanego kompetencję do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (i zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Sąd wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może wypowiadać się w kwestii prawidłowości zastosowania ww. przepisów przez orzekające w sprawie organy. Musi natomiast uwzględnić charakter aktu, którego wstrzymania domaga się skarżący. Skoro zaś zaskarżona decyzja jest rezultatem stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to w ocenie Sądu, argumenty fiskalne, na które powołuje się autor skargi nie są wystarczające dla wstrzymania jej wykonania. Skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wziął pod uwagę, że skarżącemu przyznano prawo pomocy w związku z niniejszym postępowaniem, jednak brak środków pieniężnych na wykonanie decyzji nie stanowi przesłanki przemawiającej za wstrzymaniem jej wykonania. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego z przyczyn nie wymienionych w tym przepisie i to pomimo, że skarżący wykazał zaistnienie przesłanek uzasadniających uwzględnienie jego wniosku. Na tej podstawie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielanego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Pełnomocnik skarżącego zakwestionował zasadność argumentacji Sądu jaka była podstawą odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika, umknęło uwadze Sądu, że zaskarżona decyzja nałożyła na wnioskodawcę nakaz w postaci zlikwidowania nieszczelności pieca oraz zakaz w postaci jego użytkowania. Sąd argumentuje, że już decyzja pierwszoinstancyjna była wykonalna z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności. Umknęło jednak uwadze Sądu, iż ów rygor dotyczył jedynie wzmiankowanego zakazu. Nakaz dokonania prac naprawczych stał się natomiast wymagalny później, przy czym określono go wadliwe co do terminu, na co zwrócono uwagę w samej skardze oraz zarzutach dotyczących wydanej w sprawie decyzji. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że termin został określony na 60 dni od daty otrzymania decyzji. Równocześnie w zakresie pkt 1, w którym organ pierwszej instancji orzekał o ww. obowiązku, decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności (został nadany wyłącznie na pkt 2 tej decyzji). W ocenie skarżącego, wadliwe jest zatem działanie organu drugiej instancji, który zobowiązał m. in. skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w terminie 60 dni liczonym od daty doręczenia decyzji pierwszo instancyjnej w przypadku, w którym decyzji tej nie nadano w tej części rygoru natychmiastowej wykonalności. W realiach niniejszej sprawy termin wykonania obowiązku przypadał zatem jeszcze przed rozpoznaniem odwołania, co nastąpiło dopiero w dniu 8 maja 2023 r. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/23, naruszeniem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego będzie wyznaczenie takiego terminu, który w oczywisty sposób jest nieadekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków i nie daje jakichkolwiek obiektywnych możliwości terminowego wywiązania się z nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie, skoro wyznaczony termin minął jeszcze w toku postępowania administracyjnego, a równocześnie zobowiązani nie mieli prawnego obowiązku wykonania zobowiązania ze względu na brak ostateczności decyzji oraz brak nadania rygoru wykonalności, to termin ten siłą rzeczy nie dawał żadnych szans na wykonanie nałożonego obowiązku. W ocenie skarżącego, działaniem prawidłowym byłoby określenie tego terminu począwszy od daty uostatecznienia się decyzji, a nie jej doręczenia. Na takie działanie organ się jednak nie zdecydował. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego wskazał, że nakaz zlikwidowania nieszczelności mógł stać się wymagalny najwcześniej z dniem wydania ostatecznej decyzji, a nie jak wskazuje Sąd, decyzji pierwszo instancyjnej. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że na skutek złożenia skargi z uchybieniem terminu wniosek jest rozpoznawany poza okresem grzewczym. Wnioskodawca nadal nie posiada bowiem funduszy wystarczających na przeprowadzenie niezbędnych remontów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz naprawy przewodu dymowego pieca opalanego węglem bowiem z tego przewodu wydobywał się dym stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców, ich życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa mienia - w tym samego skarżącego, który dotychczas korzystał z wadliwej instalacji grzewczej. Dodatkowym obowiązkiem jest zakaz używania pieca albowiem korzystanie z niego w okolicznościach wadliwie wykonanego przewodu dymowego stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa. Skarżący uzasadnia wniosek o wstrzymanie przedmiotowej decyzji tym, że nie stać go na wykonanie naprawy (jedyny dochód to emerytura) a pozbawienie go korzystania z pieca generuje wymierne koszty związane z ogrzewaniem mieszkania prądem - zwiększone rachunki za prąd, za to brak ogrzewania zagraża życiu i zdrowiu skarżącego, który jest osobą w podeszłym wieku (obecnie ponad 80 lat), schorowaną, co potwierdziła dokumentacja medyczna zgromadzona w aktach sprawy (akta postępowania o udzielenie prawa pomocy). Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu z art. 61 § 3 P.p.s.a. (zagrożenie znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami), których obowiązek wykazania ciąży na wnioskodawcy, NSA stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach sprawy przesłanki wstrzymania nie zostały przez skarżącego wykazane. Faktem jest, że wadliwe funkcjonowanie w mieszkaniu pieca na opał węglem, z którego przewodu dymowego wydostaje się dym nie może być tolerowane i stwierdzone wady należy niezwłocznie usunąć poprzez wykonanie stosownych napraw a do tego czasu wadliwa instalacja cieplna (piec z przewodem dymowym) nie powinna być użytkowana bowiem jej funkcjonowanie w istocie stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców oraz dla ich mienia. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że potwierdzona dokumentami trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ponieważ prowadzi to do zagrożenia życia i zdrowia nie tylko skarżącego ale także innych mieszkańców budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]. Nie ulega wątpliwości, że wydobywający się dym stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia lokatorów tego budynku a zatem występują obie przesłanki przemawiające za niewstrzymywaniem decyzji. Zagrożenie życia i zdrowia ludzi i mienia należy kwalifikować zarówno jako znaczną szkodę jak i trudne do odwrócenia skutki. Zagrożenie dla zdrowia i życia to znaczna szkoda, która nie będzie mogła być zrekompensowana przez zwrot kosztów remontu wadliwej instalacji ogrzewania w lokalu skarżącego. Zagrożenie dla życia i zdrowia wywołuje nieodwracalne skutki albowiem uszkodzenie zdrowia czy narażenie życia to istotna i trwała zmiana rzeczywistości, której skutki są zazwyczaj nieodwracalne a jeśli możliwe do odwrócenia, to powrót do poprzedniego stanu zdrowia może nastąpić tylko po dłuższym czasie w połączeniu z dużym nakładem sił i środków. Zdaniem NSA, kwestie terminu wykonania zaskarżonej decyzji, które podniesiono w zażaleniu, dotyczą strony merytorycznej decyzji i nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu incydentalnym jakim jest rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu bowiem doszłoby wówczas do niedozwolonego przedsądu czyli dokonania oceny legalności decyzji przed formalnym rozpatrzeniem skargi przez sąd. Argumentem za odmową wstrzymania wykonania jest również okoliczność, że zakaz użytkowania pieca został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności a zatem z uwagi na potrzebę ochrony życia i zdrowia mieszkańców nie powinien podlegać wstrzymaniu. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu skarżący miał zakaz użytkowania pieca od dnia doręczenia mu decyzji organu I instancji tj. od 21 lutego 2023 r. i od tego czasu powinien podjąć działania zmierzające do wykonania nakazanych napraw by jak najszybciej móc skorzystać z pieca jeszcze przed kolejnym okresem grzewczym. Zatem powoływanie się na okoliczność braku możliwości ogrzewania mieszkania w okresie grzewczym nie uzasadnia wstrzymania decyzji bowiem skarżący miał czas by wykonać naprawę jeszcze przed tym okresem. Zdaniem NSA, argument o narażeniu zdrowia i życia skarżącego wykonaniem decyzji jest pozbawiony podstaw. Z akt wynika, że skarżący zmienił sposób ogrzewania mieszkania z węgla na prąd (wysokie rachunki za prąd - rozliczenie maj 2023 r. ponad 1800 zł) wobec czego uznać należy, że przestrzegał zakazu używania pieca. Z rachunków za materiały budowlane znajdujących się w aktach sądowych dotyczących prawa pomocy wynika, że skarżący zaciągnął kredyt gotówkowy na kwotę 5000 zł w lutym 2023 r. i spożytkował go na wykonanie komina. Skoro skarżący posiłkował się kredytem na naprawę komina i spłacał go regularnie z emerytury co miesiąc w kwocie 1027 zł, co potwierdzają potwierdzenia przelewów, to zobowiązanie z tego tytułu, jak wynika z harmonogramu kredytu, spłacił do 28 czerwca 2023 r. Wobec tego nie było przeszkód aby w ten sam sposób uzyskać kolejne środki na sfinansowanie naprawy przewodu dymowego łączącego kominek z kominem. W związku z tym należy uznać, że brak środków nie był powodem uzasadniającym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący mógł uzyskać kolejne środki na naprawę i dokonać jej w miesiącach lipiec - wrzesień. Z niewiadomych powodów skarżący nie podjął się naprawy w czasie poza okresem grzewczym. Zatem argument o narażeniu jego zdrowia i życia wykonaniem decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. W zażaleniu skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że brak środków finansowych skutecznie uniemożliwia mu wykonanie naprawy. Nie przedstawiono choćby szacunkowych kosztów tego rodzaju naprawy. Wobec tego powołanie się na brak środków i wynikającą z tego znaczną szkodę dla skarżącego należało uznać za argument pozbawiony podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.