II OSK 3149/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S. W. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2023 r., nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 223/24 oddalającego skargę S. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno–budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z [...] kwietnia 2024 r. S. W., dalej "skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dalej "WSA w Kielcach" skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2024 r. znak: [...], dalej "zaskarżona decyzja" utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2023 r., dalej "decyzja Starosty [...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia A. i J. S. (inwestorzy) pozwolenia obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, wentylacją mechaniczną, centralnego ogrzewania i elektryczną wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną (wtz) i zewnętrzną instalacją wodociągową, budowę budynku garażowo-gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...]. Postanowieniem z 23 maja 2024 r. WSA w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 223/24 WSA w Kielcach oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2024 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku skarżący zawarł ponownie wniosek o "wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.". W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na niebezpieczeństwo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków w postaci wybudowania z naruszeniem prawa trwale związanego z gruntem budynku. Wyjaśnił, że inwestorzy aktualnie przygotowują teren do rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto powstanie inwestycji mieszkaniowej na terenach, które wg mpzp w ogóle nie dopuszczają tego rodzaju zabudowy, spowoduje nieodwracalne naruszenie spójności ustaleń mpzp, wskutek utrwalenia błędnej wykładni § 28 ust. 1 mpzp i tym samym, dopuszczając zabudowę mieszkaniową na obszarze przeznaczonym pod przemysł, składy i magazyny, trwale naruszy ład przestrzenny i zniweczy tworzenie na terenie gminy obszaru przeznaczonego pod inwestycje przemysłowe, składowe i magazynowe. W ocenie skarżącego należy się spodziewać, iż w przypadku utrwalenia wspomnianej wyżej błędnej wykładni, teren [...] zostanie z czasem zabudowany funkcją mieszkaniową, tracąc bezpowrotnie planowaną wg mpzp funkcję przemysłową. W piśmie z 3 grudnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy – A. S. i J. S. wnieśli o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., postanowienie o wstrzymaniu wykonania może dotyczyć wszelkich rozstrzygnięć mieszczących się w granicach danej sprawy. Oznacza to, że dopuszczalne może być ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2023 r. Przypomnieć należy, że postanowieniem z 23 maja 2024 r. WSA w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wskazywane przez skarżącego we wniosku okoliczności nie wykazują istnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, gdyż skarżący powołał się na normalne następstwa wynikające z udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, związane z trwałą zmianą rzeczywistości. Sąd podkreślił także, że na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych, w tym co do zgodności danej inwestycji z mpzp. Mając na uwadze fakt, że w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze kasacyjnej nie przytoczono nowych okoliczności uzasadniających konieczność wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] ponownie wskazać należy, że na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnosić się do prawidłowości oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Tymczasem złożony wniosek w istocie nawiązuje do okoliczności spornych, objętych rozstrzygnięciami organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji, powołując się jedynie na normalne następstwa wynikające z udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, związane z trwałą zmianą rzeczywistości. Skarżący nie przedstawił uprawdopodobnionych okoliczności wskazujących na to, iż brak wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty kwestionujące stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku. Podkreślić jednak trzeba, że samo przekonanie skarżącego o wadliwości zaskarżonego wyroku nie mogło być przesłanką do udzielenia ochrony tymczasowej. Argumentacja wniosku dotycząca kwestii merytorycznych wobec decyzji Starosty [...], abstrahuje od przesłanek ujętych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może być oceniana na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie decyzji wydanej w granicach sprawy objętej skargą. W innym wypadku doszłoby bowiem do nieuprawnionego przedsądu, tj. rozstrzygnięcia o kwestiach merytorycznych przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Przywołana przez skarżącego argumentacja nie pozwala przyjąć, że wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] jest na tyle zasadne, że przemawia za objęciem skarżącego ochroną tymczasową, a zarazem czasowego pozbawienia inwestorów przysługującego im prawa do zabudowy terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestorzy mają bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to oni ponoszą ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też – jak w tym wypadku – skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestorów, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na ich wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie ich. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OSK 1357/16, LEX nr 2083394). Szczególny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...], brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.