III OW 45/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka, po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego z 19 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Grajewskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie zmiany decyzji przez zatwierdzenie aktualnego planu "metodyki monitorowania wersja 11" dla instalacji do energetycznego spalania paliw postanawia: wskazać Starostę Grajewskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 19 lipca 2024 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty elewskiego jako organu właściwego w sprawie zmiany decyzji przez zatwierdzenie aktualnego planu "metodyki monitorowania wersja 11" dla instalacji do energetycznego spalania paliw o mocy ponad 20 MW, eksploatowanej na terenie zakładu A. w G. (dalej: spółka), na podstawie art. 26f ust. 11 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2023 r. poz. 589 ze zm.). W uzasadnieniu Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał, że spółka wystąpiła do Starosty Grajewskiego z wnioskiem o zmianę wydanej przez ten organ decyzji przez zatwierdzenie aktualnego "planu metodyki monitorowania wersja 11", stanowiącego załącznik do wniosku. Starosta Grajewski pismem z 2 lipca 2024 r. przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Podlaskiego do załatwienia zgodnie z właściwością. Starosta Grajewski stwierdził, że spółka posiada pozwolenie zintegrowane Marszałka Województwa Podlaskiego z 21 grudnia 2022 r. na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] 24A, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb 0001 [...], gm. [...], woj. podlaskie. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zezwolenie wydaje odpowiednio organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o którym mowa w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: p.o.ś.). Marszałek Województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Nie podzielając stanowiska Starosty Grajewskiego, Marszałek Województwa Podlaskiego wystąpił ze wskazanym na wstępie wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wyjaśnił, że spółka prowadzi zakład produkcyjny, gdzie eksploatowana jest instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka o zdolności przyjmowania obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji rocznej ponad 200 ton mleka na dobę. Instalacja ta wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), instalacja ta należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem właściwym dla tej instalacji jest starosta. Starosta Grajewski udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego z 21 grudnia 2021 r. na eksploatację instalacji do obróbki i przetwórstwa mleka zlokalizowanej przy ulicy [...] 13 w [...]. Przedmiotem wniosku spółki jest zmiana decyzji Starosty Grajewskiego przez zatwierdzenie aktualnego "planu metodyki monitorowania wersja 11". Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, a tym samym zatwierdzenia "planu metodyki monitorowania" wymaga m.in. spalania paliw w instalacjach o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW. Powyższa instalacja znajduje się na terenie zakładu do obróbki i przetwórstwa mleka przy ulicy [...] 13 w [...] i została objęta pozwoleniem zintegrowanym wydanym przez Starostę Grajewskiego z 21 grudnia 2021 r. (punkt 11.2.1.3., str. 4 decyzji). Zgodnie z art. 26f ust. 11 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, "plan metodyki monitorowania" zatwierdza organ właściwy do wydania zezwolenia, a zezwolenie wydaje odpowiednio organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka przy ulicy [...] 13 w [...] zgodnie z właściwością objęta jest wydanym przez Starostę Grajewskiego pozwoleniem zintegrowanym, a także wydanym przez Starostę Grajewskiego zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami z 2 grudnia 2021 r. oraz decyzją zatwierdzającą "plan metodyki monitorowania" z 17 sierpnia 2022 r. Pozwolenie zintegrowane wydane przez Marszałka Województwa Podlaskiego z 21 grudnia 2022 r., na które powołał się Starosta Grajewski, jest to pozwolenie na eksploatację instalacji przy ul. [...] 24A w [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, instalacja ta należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast na terenie zakładu przy ulicy [...] 24A w [...] nie znajduje się żadna instalacja kwalifikowana zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jako wymagająca uzyskania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, a tym samym zatwierdzenia "planu metodyki monitorowania". Instalacje eksploatowane w [...] znajdują się pod innymi adresami, są oddalone od siebie o "wiele" kilometrów, nie znajdują się na terenie jednego zakładu i nie są powiązane technologicznie. Instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka przy ulicy [...] 13 funkcjonuje samodzielnie bez udziału instalacji do odzysku odpadów z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej przy ulicy [...] 24A. Zakład to teren usytuowany pod jednym adresem tworzący funkcjonalną całość ze względów logistycznych i technologicznych oraz ściśle ze sobą powiązanych procesem technologicznym. Organem właściwym w sprawie jest zatem Starosta Grajewski. W odpowiedzi na wniosek Starosta Grajewski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei instalacja to zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b) p.o.ś.). W tej sprawie mamy do czynienia z trzema instalacjami. Pierwsza z nich to instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka zlokalizowana na terenie Oddziału Zakładu Produkcji Mleczarskiej w [...], przy ul. [...] 13. Druga to instalacja do oczyszczania ścieków przemysłowych zlokalizowana na terenie Oddziału Zakładu Produkcji Mleczarskiej w [...], przy ul. [...] 24a. Trzecia to instalacja do odzysku odpadów z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę - przy ul. [...] 24a. Trzecia z tych instalacji objęta jest decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 21 grudnia 2022 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego. Właściwość marszałka województwa wynika z tego, że instalacja ta należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestią sporną w tej sprawie pozostaje powiązanie technologiczne instalacji do obróbki i przetwórstwa mleka oraz instalacji do odzysku odpadów z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej. W świetle cytowanych wyżej przepisów, tylko w takim przypadku można uznać, że instalacje te znajdują się na terenie jednego zakładu, a co za tym idzie właściwy w sprawie jest marszałek województwa zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione akta sprawy prowadzą do wniosku, że o ile pomiędzy omawianymi instalacjami istnieje związek funkcjonalny, o tyle nie są one ze sobą powiązane technologicznie. Stanowisko Marszałka Województwa Podlaskiego opiera się w istocie na stwierdzeniu, że instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka nie może funkcjonować bez instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych, a ta z kolei znajduje się na terenie jednego zakładu z instalacją do odzysku odpadów z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej. Okoliczność, że instalacja do obróbki i przetwórstwa mleka wymaga do swojego działania instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych, nie przesądza jeszcze, że między tego rodzaju instalacjami istnieje związek, który można określić jako powiązanie o charakterze technologicznym, nawet w przypadku, w którym obie instalacje połączone są w formie rurociągu. Należy pamiętać, że cel tego rodzaju definicji instalacji i zakładu należy odczytywać z uwzględnieniem celów ustawy Prawo ochrony środowiska, a także celów ustawy środowiskowej. Chodzi tu zatem przede wszystkim o zapewnienie prawidłowego rozpoznania wpływu danej instalacji (zakładu) na środowisko i co się z tym wiąże, prawidłowe określenie warunków tego oddziaływania. Jeżeli zatem mamy do czynienia z dwiema instalacjami, które znajdują się od siebie w znacznej odległości i które chociaż funkcjonalnie powiązane mogą być eksploatowana odrębnie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że są ze sobą powiązane technologicznie tylko z tego powodu, że są prowadzone przez jeden podmiot. Nie bez znaczenia jest również, że jak wynika z akt sprawy, oczyszczalnia ścieków przemysłowych jest wykorzystywana także przez inne podmioty (przykładowo szkołę), co oznacza, że stanowi odrębną instalację, stanowiącą samodzielną technologicznie całość. Zakład obejmujący instalację do obróbki i przetwórstwa mleka nie znajduje się zatem na terenie, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Marszałka Województwa Podlaskiego, że organem właściwym w sprawie jest Starosta Grajewski na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś., ponieważ brak jest przesłanek uznania właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.