II OSK 592/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 681/21 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Nr 207/2021 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 maja 2021 r., znak: WOB.7721.376.2020.AJAN w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 lipca 2020 r. nr 64/2020; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz P.B. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 681/21 oddalił skargę P.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 5 maja 2021 r. nr 207/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. i P.B. pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) wskazali iż: na działce sąsiedniej (nr [...]) zlokalizowany jest dom, który w części wybudowany został na należącej do nich działce. Obiekt ten wybudowano w takiej formie bez ich zgody. Uznali zatem, że budynek na działce nr [...]został wybudowany, jako samowola budowlana. Zakwestionowali także jakość wykonanych przy tym budynku robót budowlanych oraz jego stan techniczny. PINB wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, w zakresie zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego, nie doprowadziło do pozyskania stosownej dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę tego budynku. W ocenie organu powiatowego, z faktu niezachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wyprowadzić wniosku, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tej przyczyny PINB uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. nr 64/2020 na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. umorzył je. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł P.B. W wyniku jego rozpoznania MWINB decyzją z 5 maja 2021 r. nr 207/2021 utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w M. został wybudowany pomiędzy 1978-1987 r., a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., dalej: p.b. z 1974 r. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, budowa ww. budynku mieszkalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie dysponuje aktualny właściciel. Okoliczność ta jednak nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną, gdyż p.b. z 1974 r. nie ustanawiała obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przed PINB było prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M., os. [...] (działka nr ewid. gr. [...]), ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego stropu nad pomieszczeniem garażu od strony północno - wschodniej budynku. Decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. organ powiatowy nakazał A.B. i P.B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W decyzji z dnia 10 października 2019 r., MWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 p.b. nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w M., os. [...]- A.B. oraz P.B. - usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie odpowiednich doraźnych, skutecznych podpór - zabezpieczeń stropu nad pomieszczeniem garażu oraz wszystkich współpracujących ścian przedmiotowego budynku mieszkalnego. Konkludując MWINB uznał, iż w prowadzonym postępowaniu nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji PINB. Skargę na decyzję organu II Instancji wniósł P.B. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań; 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak stanowiska organu w zakresie dokumentów oraz żądań dowodowych; 3) art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z pominięciem żądania strony; 4) art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania; 5) art. 103 ust. 2 p.b. w zw. z art. 37 p.b. z 1974 r. poprzez wadliwe oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie, podczas gdy nie poddano weryfikacji legalności robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w trybie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. lub w trybie art. 66 p.b.; 6) art. 66 p.b. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnieni, a istota sprawy dotyczyła tego, czy zasadnie organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ew. [...]), uznając je za bezprzedmiotowe. Sąd wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany w M. os. [...] na działce ew. nr [...] został wybudowany pomiędzy 1978-1987 r. Budynek ten bezpośrednio graniczy z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w M. os. [...] (dz. ew. nr [...]), którego współwłaścicielem jest skarżący. W odniesieniu do budynku na działce ew. nr [...] wydano decyzję o umorzeniu postępowania co do jego legalności. W odniesieniu zaś do budynku na działce ew. nr [...] wydano dwie decyzje tj. decyzję umarzającą postępowanie co do jego legalności oraz decyzję nakazie usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie określonych robót. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż skarżący zdaje się nie tyle kwestionować legalność budynku na działce sąsiedniej, co wskazuje na potrzebę nałożenia także na jego właściciela określonych obowiązków na podstawie różnych przepisów prawa budowlanego. Argumentacja skarżącego w założeniu wykracza bowiem poza zakres rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.B. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 p.b. w związku z art. 37 p.b. z 1974 r. - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji za prawidłowe decyzji organów nadzoru budowlanego, które wadliwe oparto na powyższym przepisie, nie poddając weryfikacji legalności robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w trybie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b.; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 681/21, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej wyczerpywało przesłanki prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy organy administracji publicznej naruszyły : - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia motywów przyjętych rozwiązań; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak stanowiska organów w zakresie przedłożonych przez stronę dokumentów oraz żądań dowodowych; - art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z pominięciem żądania strony; - art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do zakończenia postępowania bez wydania decyzji orzekającej co do istoty. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji MWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji błędnie uznał, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w niniejszej sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ nie umożliwiał stwierdzenia, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tym samym, materiału tego nie można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Oczywiście zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie nie wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione. Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę, że już we wniosku inicjującym postępowanie podnosił nie tylko kwestie legalności budynku, jego usytuowania względem granic działki, ale również wadliwe wykonanie, które przekłada się na jego zły stan techniczny. Organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. Os. [...] (działka nr ewid. gr [...]), zatem uczynił przedmiotem tego postępowania budowę budynku, a nie tylko ocenę jego legalności. W dalszej kolejności w ramach tego postępowania organ nałożył postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] M.U. i C.U. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, nie doprowadzając jednocześnie do wykonania tego obowiązku. O ile nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny legalności robót budowlanych w budynku [...], które uznać należy za prawidłowe, o tyle brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę kwestii w zakresie lokalizacji tego budynku względem granic działki oraz stanu technicznego tego budynku i jego negatywnego oddziaływania na sąsiedni budynek, stanowi istotny brak postępowania, który powoduje, że decyzję o umorzeniu postępowania uznać należało za przedwczesną. Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się ekspertyza techniczna dotycząca budynku skarżącego, która była podstawą nałożenia na jego właścicieli obowiązków mających na celu doprowadzenia stanu technicznego tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Z treści wniosków końcowych tej ekspertyzy wynika, że najbardziej prawdopodobną i główną przyczyną pęknięć płyty stropowej nad garażem jest nacisk ściany zewnętrznej fragmentu budynku przy ul. [...]. Jednocześnie autor ekspertyzy zwraca uwagę, że ściana konstrukcyjna garażu w tym budynku na odcinku 4 metrów jest przesunięta i znajduje się już na działce będącej własnością skarżącego. Zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji w żaden sposób nie odniosły się do tych kwestii pomimo, że były one podnoszone przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w treści skargi skierowanej do Sądu I instancji. Skoro zatem zaskarżony wyrok zaakceptował wadliwą decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe wskazania NSA i odniesie się do kwestii dotyczących usytuowania budynku przy ul. [...] względem granicy działki oraz ustali stan techniczny tego budynku oraz jego wpływ na budynek sąsiedni. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.