III SAB/Gd 236/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w G. w przedmiocie stypendium socjalnego 1. zobowiązuje Komisję Stypendialną Uniwersytetu [...] w G. do rozpoznania wniosku skarżącej S. K. z dnia 5 października 2023 r. o przyznanie stypendium socjalnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. S. K. wniosła skargę na bezczynności Komisji Stypendialnej Uniwersytetu WSB Merito w Gdańsku (dalej jako: "organ") w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 5 października 2023 r. o przyznanie stypendium socjalnego. Skarżąca podniosła, że mimo złożenia wszystkich potrzebnych dokumentów w celu przyznania jej stypendium socjalnego nie została podjęta żadna decyzji. Sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym lecz pozostawiono sprawę bez rozpatrzenia, bez podjęcia jakiejkolwiek decyzji, co skutkowało skreśleniem skarżącej z listy studentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że na podstawie złożonego wniosku o stypendium socjalne oraz załączonych do niego dokumentów organ nie mógł w sposób pewny ustalić miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie studentki. Skarżąca została wezwana do złożenia brakujących dokumentów oraz poinformowana, że w przypadku niedostarczenia dokumentów w terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Organ kilkukrotnie wzywał skarżącą do dostarczenia dokumentów, to jest zaświadczeń od byłych i obecnego pracodawcy z informacjami dotyczącymi uzyskanego dochodu i okresu zatrudnienia, załącznika nr 8 Regulaminu świadczeń o utracie dochodu z ostatniego miejsca pracy, zaświadczenia MOPS z podanymi kwotami pobranych świadczeń za 2023 i 2024 r., oświadczenia z informacją z czego rodzina się utrzymuje. Skarżąca nie przedłożyła wszystkich wskazanych przez organ dokumentów, w związku z czym rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego okazało się niemożliwe. Dnia 21 marca 2023 r., w związku z nieotrzymaniem brakujących dokumentów, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a." oraz § 4 ust. 17 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu WSB Merito w Gdańsku stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 18/2023 Rektora Uniwersytetu WSB Merito w Gdańsku z dnia 15 września 2023 r. w sprawie wprowadzenia zmian do Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu WSB Merito w Gdańsku (dalej jako: "Regulamin"), organ zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Organ wskazał, że skarżąca nie dopełniła obowiązku rzetelnego przedstawienia i udokumentowania uprawnień do pomocy materialnej wynikającego z § 9 ust. 2 Regulaminu świadczeń poprzez przedłożenie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 Regulaminu, wskazanych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do regulacji art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku skarżącej o stypendium socjalne. Rozważając kwestię zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2749/12, 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 348/13, 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania nie powoduje, że strona nie może domagać się stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej – właściwy w sprawie, której podanie dotyczy – pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotą sporu pozostaje ocena, czy pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania w efekcie nieusunięcia przez nią dostrzeżonych przez organ braków formalnych było działaniem dopuszczalnym, czy też organ zobowiązany był do samodzielnego wyjaśnienia wskazanej okoliczności a następnie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy podanie skarżącej z dnia 5 października 2023 r. (wniosek o przyznanie stypendium socjalnego) dotknięte było uchybieniami formalnymi, które wymagały usunięcia przez skarżącą. Z akt administracyjnych wynika, że organ uznał, iż wniosek skarżącej dotknięty był brakiem, gdyż nie złożyła ona zaświadczenia o uzyskanym dochodzie netto od byłego pracodawcy za miesiące listopad i grudzień z informacja, od którego miesiąca trwa współpraca i czy jest ona kontynuowana oraz zaświadczenia od obecnego pracodawcy o dochodzie netto za drugi przepracowany miesiąc. Okoliczności te spowodowały wystosowanie do skarżącej wezwania z dnia 15 stycznia 2024 r. – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braków wniosku w terminie do dnia 23 stycznia 2024 r. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Skarżąca w dniu 23 stycznia 2024 r. złożyła oświadczenia wraz z dokumentacją, zaś organ w dniu 21 marca 2024 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wyjaśnić należy, że art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym (poza brakiem adresu wnioskodawcy) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie również winno oraz być zaopatrzone w podpis wnioskodawcy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej z 5 października 2023 r. spełniał wszystkie wskazane w k.p.a. wymagania, tj. zawierał oznaczenie osoby, która go złożyła wraz z jej adresem oraz własnoręcznym podpisem. W sposób jasny i zrozumiały zostało również wyartykułowane żądanie strony, która wnioskowała o przyznanie stypendium socjalnego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1571) powoływanej dalej jako ustawa student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Art. 86 ust. 2 ustawy stanowi, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w postaci stypendium socjalnego, to wnioskowi jego powinien zostać nadany bieg zgodny z przepisami k.p.a. zmierzający do wydania decyzji administracyjnej. Wniosek skarżącej został złożony w wymaganym terminie (§ 4 ust. 13 Regulaminu) w formie papierowej (§ 4 ust. 3 Regulaminu) według wzoru określonego w załączniku do Regulaminu zgodnie z § 4 ust. 2 tegoż Regulaminu. Wniosek spełniał zatem wymogi formalne umożliwiające nadanie mu właściwego biegu. Dodać należy, że z § 9 Regulaminu wynika, że stypendium socjalne może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej (ust. 1), obowiązkiem studenta ubiegającego się o przyznanie świadczenia jest rzetelne przedstawienie i udokumentowanie swoich uprawnień do pomocy socjalnej (ust. 2). Zapisy § 10 i § 11 Regulaminu wskazują natomiast wysokość kryterium dochodowego oraz sposób ustalania wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne. Zgodnie z § 12 ust. 1 Regulaminu dokumentami potwierdzającymi sytuację materialną studenta, który ubiega się o pomoc, są dokumenty, o jakich mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i w załączniku nr 7 do Regulaminu. Dokumenty, które były objęte wezwaniem organu wystosowanym do skarżącej, są wymienione w ww. załączniku nr 7 do Regulaminu i stanowią dla organu podstawę do ustalenia dochodu studenta, a zatem do ustalenia materialnoprawnej przesłanki przyznania stypendium socjalnego. Są zatem materiałem dowodowym niezbędnym do merytorycznego załatwienia sprawy. Jak zaś wynika z art. 64 § 2 k.p.a., dotyczy on wyłącznie tego rodzaju braków podania, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu podaniu dalszego biegu. Wskazana regulacja nie odnosi się natomiast do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy też prawnego sprawy. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym trybie nie mogą więc podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej przez stronę treści (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1996 r.; sygn. akt II SA 1473/94; z dnia 12 maja 2006 r.; sygn. akt I OSK 869/05; z dnia 11 lutego 2020 r.; sygn. akt II OSK 1892/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość wezwania składającego podanie do usunięcia brakujących elementów podania, które są niezbędne do nadania temu podaniu (wnioskowi) dalszego biegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy zakładowe normujące sytuację prawną użytkownika zakładu administracyjnego muszą być zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i muszą być interpretowane w sposób zbieżny z brzmieniem tych przepisów. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm zakładowych i przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustaw i Konstytucji RP, pierwszeństwo mają wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego (wyroki WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 265/18 oraz WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 151/22 CBOSA). Z tego względu zatem, zapisu § 4 ust. 17 Regulaminu, zgodnie z którym wszelkie nieuzupełnione w terminie wnioski, odpowiednio: 1) w semestrze zimowym do ostatniego dnia lutego, 2) w semestrze letnim do ostatniego dnia lipca, zostaną pozostawione bez rozpoznania, nie mógł mieć zastosowania w stosunku do wniosku skarżącej. Zastosowanie tego przepisu Regulaminu w sytuacji, gdy brakującymi dokumentami, zdaniem organu, były zaświadczenia niezbędne do merytorycznego rozpoznania wniosku, oznacza oparcie stanowiska organu na przepisie aktu wewnątrzzakładowego z pominięciem oraz w sposób sprzeczny z regulacji zawartą w akcie rangi ustawowej, to jest w przepisie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. i jako takie należy uznać za niezgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wniosek skarżącej z dnia 5 października 2023 r. był obarczony takimi brakami, które uprawniały organ do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Okoliczność braku przedłożenia żądanych przez organ zaświadczeń nie oznacza, że wniosek skarżącej dotknięty był brakami formalnymi. Wezwanie skarżącej do nadesłania dokumentów zmierzało do pozyskania wiadomości niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wkraczało w fazę merytoryczną rozpatrzenia wniosku. Konsekwencją niezłożenia przez stronę na wezwanie (lecz dokonane w celu zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, nie zaś pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania) określonych dokumentów lub złożenie dokumentów niespełniających wymagań jest możność wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Tak podjęte rozstrzygniecie otwiera stronie drogę do jego zakwestionowania w drodze właściwych środków zaskarżenia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej przez skarżącą prawnej bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, co prowadziło do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje ustawowe uzasadniały w ocenie Sądu zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu jest to okres, w trakcie którego organ będzie w stanie przeprowadzić w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa łączyć należy z sytuacją, w której bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie przy czym zauważyć należy, że nierozpatrzenie wniosku skarżącej, aczkolwiek naganne, nie było spowodowane wyłącznie złą wolą organu, lecz długotrwałym, mylnym przekonaniem, iż postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej - wobec nieprawidłowego wykonania wezwania organu - należy zakończyć w sposób formalny poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a tym samym, że na organie nie ciążą już żadne przewidziane prawem obowiązki. Dodać należy, że jak wskazał w skardze skarżąca, a organ okoliczności tej nie kwestionował, na skutek nierozpoznania wniosku skarżącej o stypendium socjalne, została ona skreślona z listy studentów. Zwłoka w załatwieniu wniosku natomiast wyniosła 15 miesięcy, a zatem termin rozpoznania sprawy została wielokrotnie przekroczony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.