II OSK 244/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 599/21 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 maja 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.10.9.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 września 2021 r. po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Ke 599/21 ze skargi A.W. oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 maja 2021 r., nr WINB-WOA.7721.10.9.2021, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej z 2 kwietnia 2021 r., nr NB.5162.8.2021, którym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym wzdłuż obiektów użyteczności publicznej przy ul. [...] w S. Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli legalności postanowienia zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wszczęcie postępowania uniemożliwia to, iż sprawa likwidacji stopnia na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno-usługowych nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S., została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W skardze kasacyjnej A.W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący przyjmuje prawomocne rozstrzygnięcie zapadłe uprzednio w tej sprawie, niemniej jednak sporny próg nadal istnieje stwarzając zagrożenie. Skarżący wskazał jednocześnie, że próg swoimi rozmiarami narusza (bliżej nieokreślone) przepisy ustawy Prawo budowlane i z tego powodu wniosek skarżącego złożony do organu pierwszej instancji winien skutkować wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego tylko w tej wąskiej materii, z pominięciem, jak to nazwano, "zaszłości stricte historycznych". W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do organu drugiej instancji celem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym wzdłuż obiektów użyteczności publicznej położonych przy ulicy [...] w S. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co oznacza, że granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i podstawy obejmujące naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia przed sądem administracyjnym było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wyznacza natomiast przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, stanowiąc, że organ odmawia na żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skonkretyzowana została zatem przesłanka o charakterze podmiotowym a pozostałe przesłanki wyłączające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały określone w sposób blankietowy poprzez odwołanie się do klauzuli "inne uzasadnione przyczyny". Te inne uzasadnione przyczyny to oczywiście przyczyny wynikające z przepisów prawa, które najczęściej mają charakter przedmiotowy. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania odnośnie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym przy ul. [...] w S. zaistniała przeszkoda wykluczająca wszczęcie i prowadzenie postępowania, albowiem w sprawie legalności tej inwestycji została wcześniej wydana prawomocna decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto zaś, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozpoznanie danej sprawy i wydanie w efekcie decyzji ostatecznej. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w takich okolicznościach naruszałoby bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Zakończenie sprawy decyzją, która wyklucza wszczęcie postępowania obejmuje, tak jak stanowi o tym art. 104 § 2 k.p.a., wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej decyzją z 21 marca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji stopnia na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno-usługowych nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S., wszczęte w wyniku interwencji skarżącego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2019 r., a prawomocnym wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 390/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W toku postępowania zakończonego wydaniem ww. rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności towarzyszące zrealizowaniu ciągu pieszego w ramach pozwolenia na budowę całego kompleksu handlowego, którego projekt nie przewidywał rozwiązań w zakresie konstrukcji, rodzaju materiałów, cząstkowych przekrojów ciągu pieszego, który uwzględniałby ukształtowanie terenu działki. Jak ustalono, zrealizowanie ciągu pieszego na jednym poziomie przed lokalami nr [...] i [...] spowodował powstanie różnicy w poziomach pomiędzy utwardzeniem przed pawilonami nr [...] i [...]. Podstawę do umorzenia postępowania stanowiła zaś konkluzja organów o zakwalifikowaniu ciągu pieszego jako utwardzenia terenu niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, oraz stwierdzenie, że ciąg pieszy usytuowany poza drogą publiczną nie musi spełniać wymagań wynikających z przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja o umorzeniu postępowania jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie, zamykając dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania. Decyzja o umorzeniu z przyczyn przedmiotowych wynikających z zastosowania do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego kończy postępowanie w sprawie i obowiązuje w obrocie prawnym, korzystając z domniemania prawidłowości. Dopóty nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana w trybie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie i rozstrzyganie sprawy konkurencyjną decyzją. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie jest rozstrzygnięciem, które korzysta z ochrony trwałości. W skardze kasacyjnej nie podważono tożsamości sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania i objętej wnioskiem skarżącego z 18 lutego 2021 r. Co więcej, uzasadnienie skargi eksponuje poszanowanie przez skarżącego rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie i nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby podważyć ocenę Sądu pierwszej instancji, że podstawy umorzenia postępowania nadal pozostają aktualne i uzasadniają odmowę wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym przy ul. [...] w S. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy występują "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Charakter owych przeszkód we wszczęciu kolejnego postępowania w tej samej sprawie jest na tyle oczywisty, że nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego i wprost uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o powyższy przepis. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.