II OSK 1859/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] (wiejskiej) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 656/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] (wiejskiej) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 656/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Pruszcz Gdański (wiejskiej) (zwanej dalej "Gminą") na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 3 września 2021 r., nr WI-I.7840.3.45.2021.KM, którą organ ten – po rozpoznaniu odwołania E. D. i S. K. – uchylił decyzje Starosty Gdańskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 8 stycznia 2021 r., nr 21/2020 i z dnia 2 grudnia 2019 r., nr 1135/2019 oraz we wznowionym postępowaniu odmówił Gminie udzielenia pozwolenia na przebudowę skateparku w [...] w gminie Pruszcz Gdański, na działce nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina zarzucają naruszenie: 1. § 52 ust. 3 uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXI1/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. 2005 r. Nr 88, poz. 1814, dalej "plan" lub "uchwała nr XXXI1/178/2005") poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "zieleni parkowej"; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., w związku z § 52 ust. 3 planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydając decyzję z dnia 2 grudnia 2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany pozostający w sprzeczności z ustaleniami planu; 3. § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "r.w.t.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odległość między skateparkiem a oknami sąsiednich budynków mieszkalnych lub stanowiskami postojowymi na sąsiednich nieruchomościach powinna być mierzona od krawędzi płyty głównej skateparku, a nie od zlokalizowanego na tej płycie zespołu urządzeń do wykonywania akrobacji na rolkach lub deskorolce; 4. § 40 ust. 3 r.w.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu określonej w nim normy odległościowej do skateparku, który nie został wzniesiony w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, lecz jednorodzinnej; 5. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 40 ust. 3 r.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wydając decyzję z dnia 2 grudnia 2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. 6. art. 134 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na rozstrzygnięciu sprawy i oddaleniu skargi w oparciu o niedokładnie wyjaśniony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistej odległości istniejących na działkach nr [...] i [...] w [...] stanowisk postojowych od istniejącego skateparku na działce nr [...]. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie tej odległości w sposób pobieżny, z wykorzystaniem pomiarów dokonanych przy użyciu narzędzia Google Maps, nie jest miarodajne, zaś uczynienie tego w sposób rzetelny mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji; 7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 40 ust. 3 r.w.t. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody nie odpowiadała prawu, to jest inwestycja polegająca na przebudowie skateparku na działce nr [...] w [...] pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi), a zatem w sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 8 stycznia 2021 r. i wydania orzeczenia co do istoty sprawy polegającego na uchyleniu decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2019 r. oraz orzeczenia o odmowie udzielenia Gminie pozwolenia na przebudowę skateparku na placu rekreacji w [...]. Zdaniem Gminy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa weryfikacja robót budowlanych, dokonana w oparciu o rzetelnie i dokładnie ustalony stan faktyczny, mogła przesądzić o ich zgodności z warunkami określonymi w planie i r.w.t. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku była decyzja Wojewody, wydana w trybie wznowienia postępowania, w której organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie: uchylił dotychczasową pierwszoinstancyjną decyzję Starosty i w to miejsce orzekł o uchyleniu decyzji objętej wznowieniem – to jest pozwolenia na budowę z dnia 2 grudnia 2019 r., nr 1135/2019 na przebudowę skateparku w [...] w gminie Pruszcz Gdański na działce nr [...]. Zarazem Wojewoda odmówił Gminie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, jak przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazał niezgodność inwestycji z planem oraz niezgodność zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak zaznaczono na wstępie, oddalił skargę Gminy, aprobując stanowisko Wojewody. W skardze kasacyjnej Gmina kwestionuje rozstrzygnięcie Wojewody w odniesieniu do obu przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (we wznowionym postępowaniu), to jest co do zgodności inwestycji z planem oraz co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zważając, że ocena zgodności projektu budowlanego z planem ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, to właśnie zagadnienie należy rozważyć w pierwszej kolejności. Tytułem wstępu wskazać wypada, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący powyższego zagadnienia przedstawiony został przez Gminę przez pryzmat art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżąca wskazała, że ma na myśli brzmienie tego przepisu obowiązujące przed 19 września 2020 r., co jest zrozumiałe, gdyż postępowanie dotyczy postępowania o pozwolenie na budowę wszczętego wcześniej. W oznaczeniu aktu prawnego wskazano jednak publikator późniejszy: tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. Oznaczony tekst jednolity zawiera, co oczywiste, późniejsze brzmienie przepisu, aniżeli obowiązujące przed 19 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec wystąpienia tak opisanej sprzeczności w treści zarzutu, przyjął, że autor skargi kasacyjnej dopuścił się oczywistej omyłki w powołaniu publikatora aktu prawnego. Brzmienie P.b. sprzed 19 września 2020 r. należy łączyć bowiem z tekstem jednolitym: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu opisanym wyżej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja, której dotyczy sprawa, obejmować ma integralnie dwa etapy: przebudowę elementów istniejących już na działce (etap I) oraz budowę (powiększenie) skateparku w stronę zachodnią (etap II). Jest poza sporem, że działka nr [...], na której zlokalizowano inwestycję skateparku, objęta jest uchwałą nr XXXI1/178/2005 i znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP - funkcja podstawowa zieleń parkowa. Zgodnie z § 52 ust. 3 planu "Zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe". Gmina podnosząc zarzut naruszenia § 52 ust. 3 planu twierdzi, że Wojewoda, a następnie aprobujący to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dopuścili się błędnej wykładni pojęcia "zieleni parkowej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie ani definicja "terenów zieleni" zawarta w ustawie o ochronie przyrody, ani słownikowa definicja "parku" nie mogą stanowić podstawy do ustalenia znaczenia zawartej w uchwale nr XXXI1/178/2005 definicji "zieleni parkowej". Definicje te, przytoczone przez Wojewodę, dotyczą innych, odrębnych od siebie pojęć, a ponadto są zaczerpnięte z różnych źródeł (ustawa i słownik języka polskiego), które to źródła nadają im albo znaczenie kontekstowe, przyjęte na potrzeby regulacji danej materii, jak ma to miejsce w przypadku definicji "terenów zieleni" z ustawy o ochronie przyrody, albo znaczenie powszechne, potoczne, jak ma to miejsce w przypadku definicji "parku" zawartej w słowniku języka polskiego. W ocenie Gminy znaczenie definicji "zieleni parkowej" należy określić na podstawie samego § 52 ust. 3 planu, w którym wskazuje się, iż: "Zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe". Rekreacja, to z kolei forma czynnego wypoczynku zarówno na świeżym powietrzu, jak i na obiektach sportowych, których niektóre rodzaje mogą być płynnie wkomponowane w otaczające je tereny zieleni parkowej – tak jak ma to miejsce w przypadku placu zabaw na otwartym powietrzu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazany przez Gminę przepis planu nie definiuje "zieleni parkowej" i nie wymienia dopuszczonych do realizacji w ramach wymienionej funkcji obiektów budowlanych. § 52 ust. 3 planu wprost stanowi jedynie, że to "zieleń parkowa", rozumiana stosownie do znaczenia w języku polskim, pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Sposób zagospodarowania terenu musi być zatem ograniczony znaczeniem pojęcia "zieleni parkowej", a dopiero w tym znaczeniu ewentualnym elementom zagospodarowania można przypisywać funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że zieleń parkowa nie musi oznaczać tylko roślinności. Park może być terenem urządzonym z określoną infrastrukturą, jednak ta powinna być podporządkowana funkcji podstawowej, jaką jest dominacja roślinności, jako elementu służącego rekreacji czy wartościom krajobrazowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku Gminy nie jest błędem odwołanie się, przy interpretacji pojęcia zieleni parkowej, do definicji zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.). Wszakże w przepisie tym ustawodawca wskazuje na parki, zieleńce, czy ogrody przypisując im zbiorcze znaczenie "terenów zieleni". Zasadnicze znaczenie natomiast ma wspólna, przypisana im cecha, jaką jest "pokrycie roślinnością", gdzie infrastruktura techniczna i budynki co prawda mogą występować, ale muszą być z tymi terenami "związane", co eksponuje wiodącą funkcję flory na takim terenie. Projektowany do przebudowy (ale też budowy) na działce nr [...] skatepark jest obiektem sportowym, o nawierzchni betonowej i przy tym na tyle dużym, że trudno pogodzić go z obiektami lokalizowanymi w ramach roślinności parkowej, służącymi rekreacji w zieleni czy walorom krajobrazowym zieleni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to obiekt, który nie daje się pogodzić z pojęciem zieleni parkowej. O ile przyznać można, że służy on rekreacji, to jednak jest to rekreacja związana ze sportem, a nie z funkcją parkową, gdzie wiodącą rolę – jak wyjaśniono – powinna odgrywać roślinność, którą teren zostaje pokryty. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że trafne jest spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że w uchwale nr XXXI1/178/2005 projektuje się inne tereny predystynowane do funkcji sportowej, gdzie przewiduje się właśnie realizację urządzeń sportowych, z uwzględnieniem potrzeb dzieci i młodzieży (§ 62 ust. 1 i 2 planu). Obowiązująca uchwała nr XXXI1/178/2005, określająca dla terenu działki nr [...] przeznaczenie ZP – wskazując na funkcję podstawową zieleni parkowej (która to dopiero pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe), nie pozwala na realizację w jej obrębie obiektów sportowych, a w każdym razie takich, jak obiekt projektowany w niniejszej sprawie. Projektowany skatepark, z uwagi na znaczną powierzchnię (448 m2) i konstrukcję (betonowa nawierzchnia), nie łączy przypisywanej mu funkcji rekreacji z walorami otaczającej roślinności i krajobrazu terenów zieleni, ale owa funkcja rekreacyjna wynika z funkcji sportowej, w tym przypadku zdecydowanie dominującej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej Gminy, obejmujące naruszenie § 52 ust. 3 planu, także w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Skoro więc Wojewoda miał podstawy do orzeczenia (we wznowionym postępowaniu) o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji przebudowy skateparku na działce nr [...] z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, to zbędne było rozpatrywanie pozostałych zarzutów dotyczących przepisów techniczno-budowlanych i odnoszących się do poszczególnych rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.