II SA/Wr 23/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Wiktoria Sojka – Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 941/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE V. K. (dalej: skarżąca), pismem z 09.12.2022 r., wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14.04.2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 941/21, którym to Sąd stwierdził, że: organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, a bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 zł. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 12.07.2022 r. Sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 12.09.2022 r. Pismem z 18.07.2022 r. Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika strony z prośbą o podanie numeru rachunku bankowego na który miał nastąpić przelew zasądzonych środków.. Następnie w dniu 08.09.2022 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia 13.09.2022 r. wydano dyspozycję przelewu. Z uwagi na brak dalszych czynności w sprawie, dnia 02.12.2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku. Po wystosowaniu wezwania oraz z uwagi na upływ 60-dniowego terminu do wydania aktu po doręczeniu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, dnia 09.12.2022 r. wywiedziono przedmiotową skargę. W wywiedzionej skardze zarzucono Wojewodzie niewykonanie prawomocnego wyroku i wniesiono o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu związana z wykonaniem wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 3) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy możliwej do zasądzenia kwoty określonej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pomimo pisemnego wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku, do dnia wywiedzenia przedmiotowej skargi, Wojewoda go nie wykonał. W szczególności organ nie wydał wnioskowanej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości oraz stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej leży w dyskrecjonalnym uznaniu Sądu. Organ wskazał także, że niezachowanie terminu zakreślonego wyrokiem, jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. Po wywiedzeniu skargi Wojewoda wydał w dniu 27.12.2022 r. decyzję, mocą której udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 27.12.2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną do rozpoznania niniejszej skargi jest art. 154 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 30.11.2022 r. (data wpływu - 02.12.2022 r.). Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a, mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 14.04.2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 941/21, wyznaczył Wojewodzie termin 60 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Wojewodzie w dniu 12.07.2022 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 12.09.2022 r. (60. dzień – 10.09.2022 r. – wypadał w sobotę). Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w wyroku. Nastąpiło to dopiero po ponad dwóch i pół miesiącach od jego upływu, tj. 27.12.2022 r. Podjęcie pierwszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku po zwróceniu mu akt w tym celu, nastąpiło 18.07.2022 r., kiedy to Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika strony z prośbą o podanie numeru rachunku bankowego na który miał nastąpić przelew zasądzonych środków oraz wskazanie kto jest właścicielem tego konta bankowego. Jednakże pierwsza czynność mająca na celu merytoryczne załatwienie wniosku, tj. wydanie odpowiedniego aktu nastąpiła dopiero 08.09.2022 r., kiedy to organ wystąpił do odpowiednich służb strzegących bezpieczeństwa kraju o informacje na temat cudzoziemki. Było to 2 dni przed upływem wyznaczonego przez sąd 60-dniowego terminu. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 złotych będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu odpisu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął opisane wyżej działanie w kierunku wykonania wyroku, lecz pierwsza czynność służąca jego merytorycznemu wykonaniu została dokonana dopiero 2 dni przed upływem 60-dniowego terminu do wydania odpowiedniego aktu. Nie było zatem możliwym dokończenie postępowania administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie. Jednocześnie świadczy to o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku sąd może przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Jednakże Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Skoro - jak wskazuje się w orzecznictwie – ma ona zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; 07.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16), to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z 29.05.2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierał w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Z tego względu postanowiono w pkt III o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.