II SAB/Wr 438/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pracę typ A dla S. T. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 lipca 2023 r. podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi M. sp. z o. o. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skargą na bezczynność w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla S. T. datowaną na 13 października 2023 r. (wpłynęła do organu dnia 16 października 2023 r.) M. sp. z o.o. (dalej skarżąca) wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody; 2) orzeczenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenia terminu 14 dni na załatwienie sprawy; 4) przyznanie kosztów postępowania na rzecz skarżącej; 5) wymierzenie organowi grzywny; 6) przyznanie na rzecz skarżącego sumy 3000 zł. Pismem z dnia 25 października 2023 r., a więc wystosowanym już po wniesieniu skargi, Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów. Odpowiedź wpłynęła do Wojewody w dniu 28 listopada 2023 r. Kolejne wezwanie z żądaniem uzupełnienia braków organ wystosował w dniu 6 grudnia 2023 r., na co skarżąca odpowiedziała pismem datowanym na 19 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie tłumacząc się względami organizacyjnymi i znaczna ilością wpływających spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" w postępowaniu administracyjnym zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej "k.p.a". Wynika z tego przepisu, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez art. 10a pkt 2 w związku art. 88a wyłączyła w przedmiotowej sprawie obowiązek złożenia ponaglenia. Uwzględniając przywołane regulacje prawne stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła opieszałość, którą kwalifikować należy jako bezczynność. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi wpłynął do Wojewody w dniu 30 lipca 2023 r. Tak więc zgodnie z ogólnymi regułami k.p.a, skoro do okresu załatwienia przedmiotowej sprawy nie odnoszą się żadne regulacje szczególne, organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, najpóźniej w ciągu 2 miesięcy – jeżeli sprawa okazałaby się szczególnie skomplikowana. Tymczasem organ aż do złożenia skargi nie podjął aktywności w sprawie. Nie tylko nie wypełnił więc terminu miesięcznego, ale nawet nie zdołał wykazać ewentualnych przesłanek dla wydłużenia terminu załatwiania sprawy - ze względu na jej złożoność. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała rażącego charakteru ponieważ nie jest znaczna, a ponadto powszechnie znane są trudności administracji związane ze znaczną liczba spraw cudzoziemskich. Nie zawsze geneza tych trudności leży w samym organie. Mamy niewątpliwie do czynienia z naruszeniem prawa w zakresie terminowości załatwienia sprawy, jednak w ocenie Sądu nie jest to naruszenie rażące. Wbrew temu co podniósł skarżący, patrząc na chronologię sprawy, organ nie pozostaje w bezczynności ponad 3 miesiące, skoro wniosek złożono dnia 30 lipca 2023 r., a skargę nadano 13 października 2023 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd, zważywszy, że sprawa skarżącego nie została załatwiona, zobowiązał Wojewodę do jej załatwienia w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd takiego szczególnego charakteru się nie dopatrzył, nie odnalazł znamion rażącego naruszenia prawa, nie dopatrzył się wyróżniających, indywidulanych okoliczności przemawiających za zastosowaniem środków finansowych. Z tych powodów zarówno w zakresie żądania sumy, jak i nałożenia grzywny, skargę oddalono (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.