II OSK 2919/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., H. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2246/19 w sprawie ze skargi J. M., H. M. i A. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lipca 2019 r. znak WSO-I.621.1.96.2019 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 19 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2246/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę J. M., H. M. i A. M. (dalej: "skarżące") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 1 lipca 2019 r., znak: WSO-I.621.1.96.2019, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 15 kwietnia 2019 r., nr SEO-5341.21.2018.BP w sprawie wymeldowania J. M. oraz jej małoletnich dzieci z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 58 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że uchybienie terminu na uzupełnienie braków odwołania nastąpiło z winy strony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ponad wszelką wątpliwość skarżące wypełniły wszystkie przesłanki przywrócenia terminu – złożyły wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem ustawowego terminu, do wniosku zostało dołączone odwołanie zawierające uzupełnienie braków, a także uprawdopodobniły brak winy wskazując na awarię komputera, z którego korzystał reprezentujący je w postępowaniu administracyjnym adwokat. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy strony nie dochowały, bez swojej winy, terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od wspomnianej wyżej decyzji Wójta z 15 kwietnia 2019 r. Należy przypomnieć, że ten brak formalny odwołania polegał na niezłożeniu na nim własnoręcznego podpisu przez reprezentującego skarżące adwokata. Z analizy zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonego postanowienia Wojewody, wynika, że w sprawie nie było kwestią sporną zachowanie przez skarżące siedmiodniowego terminu do złożenia podania (verba legis – "prośby") o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Bezsporne jest również, że skarżące wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dokonały czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Zarówno Wojewoda, jak i WSA w Warszawie, nie zakwestionowały również wiarygodności twierdzeń skarżących, popartych przedłożeniem faktury z serwisu komputerowego, dotyczących wystąpienia awarii komputera, z którego korzystał pełnomocnik reprezentujący skarżących. W tym kontekście za bezzasadne należy uznać sformułowane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczył bowiem ustalenia faktów lub oceny dowodów, ale dokonania oceny prawnej ustalonego niewadliwie i bezspornego w istocie stanu faktycznego. Zdaniem bowiem skarżących kasacyjnie, awaria komputera, która miała miejsce ostatniego dnia terminu do uzupełnienia braku formalnego podania, winna być uznana za równoznaczną z brakiem winy w uchybieniu terminu. W tym miejscu trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej problem ten ujęto w formie zarzutu "naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. 1. naruszenia art. 58 k.p.a.". Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej jest nieprawidłowe z dwóch powodów. Po pierwsze, regulacja zawarta w art. 58 k.p.a. ma charakter typowej normy procesowej, dotyczy bowiem konsekwencji procesowych uchybienia terminu w toku postępowania administracyjnego oraz zasad jego przywracania. Po drugie, art. 58 k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów) i obowiązkiem kasatora jest wskazanie, której konkretnie jednostki redakcyjnej danego artykułu k.p.a. dotyczy zarzut. Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy możliwa jest, w sposób niebudzący wątpliwości, rekonstrukcja rzeczywistej woli autora skargi kasacyjnej. Na konieczność wykładni podstaw kasacyjnych, w tym możliwość ich oceny z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia, zwrócono uwagę m. in. w wyroku NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1124/19, CBOSA). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej w rzeczywistości zarzucono naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., w którym to przepisie przewidziano warunek uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie ze wspólną dla wszystkich procedur (administracyjnych, sądowych) zasadą formalizmu, do istoty czynności procesowych stron należy dokonywanie ich w terminach określonych w przepisach prawa. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem pewien ciąg uporządkowanych i sformalizowanych czynności organów oraz stron, które to czynności zmierzają do rozstrzygnięcia danej sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji (art. 1 oraz art. 104 k.p.a.). Ujęcie tych czynności w określone ramy czasowe jest warunkiem niezbędnym do realizacji takich zasad ogólnych, jak w szczególności zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasada szybkości (art. 12 k.p.a.). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 k.p.a. wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia podania o przywrócenie terminu jest brak jakiejkolwiek winny strony (odpowiednio: reprezentującego ją pełnomocnika – por. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 388/17, CBOSA). Należy przyjąć, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. każdy stopień winy, w tym w postaci najlżejszej (culpa levissima), nie wyłączając lekkiego niedbalstwa, uzasadniania wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Dla przywrócenia terminu niezbędne jest wykazanie, że uchybienie terminu zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez stronę, a nadto przeszkód w dochowaniu terminu nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/18 oraz wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1173/19, CBOSA). Tak surowe zasady przywracania terminu znajdują w pełni uzasadnienie w wykładni systemowej, w tym przywołanej wyżej zasadzie formalizmu oraz ogólniej zasadzie prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II GNP 1/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wymaga dodatkowo podkreślenia, że dokonując oceny braku winny profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego) należy mieć na uwadze, że na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Pełnomocnik profesjonalny, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z zawodowym charakterem działalności, posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedur administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 336/14, CBOSA). 3.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że Wojewoda, wzywając pełnomocnika skarżących w dniu 6 czerwca 2019 r. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez złożenie na nim podpisu, przesłał równocześnie pełnomocnikowi kopię tego odwołania. Organ nie był zobowiązany do przesłania wspominanej kopii odwołania, ale takie działanie organu, mające oparcie m. in. w art. 12 § 1 k.p.a., w istotny sposób ułatwiało pełnomocnikowi wykonanie zobowiązania. Co więcej, dysponowanie wspominaną kopią odwołania przez pełnomocnika powodowało, że uzupełnienie przedmiotowego braku formalnego podania było całkowicie niezależne od tego, czy doszło do awarii komputera. W stanie faktycznym sprawy zupełnie niezrozumiałe są obawy pełnomocnika skarżących zgłaszane na etapie postępowania przed WSA w Warszawie, jakoby złożenie podpisu na przesłanej w tym celu kopii odwołania mogło stanowić "przerobienie kopii" (k. 3 akt sądowych) z uwagi na widniejące na tej kopii pieczęcie naniesione przez organy. Pełnomocnik nie był zobowiązany do złożenia oświadczenia o zgodności przesłanej kopii z oryginałem (zresztą i w takim przypadku przepisy przewidują ujęcie w poświadczeniu informacji o cechach szczególnych dokumentu – zob. art. 4 ust. 1b ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 z późn. zm.). Przedmiotowe zobowiązanie dotyczyło złożenia własnoręcznego podpisu na egzemplarzu odwołania. Podpis ten miał pełnić taką samą funkcję, jaką pełni podpis składany na każdym piśmie procesowym – potwierdzać, że dane pismo pochodzi od określonej osoby. Równocześnie trzeba zauważyć, że z punktu widzenia funkcji podpisu oraz instytucji uzupełnienia braków formalnych podania wykonanie zobowiązania z 6 czerwca 2019 r. mogło polegać również na przepisaniu treści odwołania i złożeniu na nim podpisu przez pełnomocnika skarżących. Oczywiste jest zatem, że w realiach niniejszej sprawy nie mieliśmy do czynienia z przeszkodą, której nie można było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że nie sposób mówić o braku winy, chociażby w formie lekkiego niedbalstwa, po stronie zawodowego pełnomocnika w sytuacji, w której nie sporządza on kopii pism wysyłanych do organów w imieniu swoich klientów i nie przechowuje tych kopii w aktach adwokackich (terminem "akta adwokackie" posługuje się np. § 19 ust. 2 Kodeksu Etyki Adwokackiej – tekst jednolity dostępny na stronie internetowej Naczelnej Rady Adwokackiej). Warto odnotować, że do dokumentów, które adwokat winien przechowywać w związku z prowadzeniem sprawy należą w szczególności pisma procesowe (zob. § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu wykonywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach - tekst jednolity dostępny na stronie internetowej Naczelnej Rady Adwokackiej). Jeżeli adwokat decyduje się na przechowanie pism wyłącznie w wersji elektronicznej, to już ogólnie przyjęte zasady ostrożności nakazują w takim przypadku sporządzanie kopii zapasowych, czyli kopii wykonywanych właśnie w celu zabezpieczenia i odzyskania danych w razie ich utraty na innym urządzeniu. Awaria komputera, jakkolwiek zwykle jest zdarzeniem niezależnym od strony, to równocześnie nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym, niespotykanym w praktyce obrotu. Co więcej, obowiązek sporządzania kopii zapasowych dokumentów elektronicznych objętych tajemnicą adwokacką przewidziano zresztą wprost w § 7 ust. 9 powołanego wyżej Regulaminu wykonywania zawodu adwokata. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.