I OSK 399/22

SENTENCJA Dnia 6 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1420/20 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. (Skarżący) na decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: 1. rażącym naruszeniu prawa materialnego, prawa wspólnotowego, mającego pierwszeństwo przed prawem krajowym, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a to art. 254 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w zw. z art. 2 i art. 58 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, polegające na : a) błędnym i nieuprawnionym przyjęciu, iż wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przecinko Polsce z 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. b) naruszeniu zasady pewności prawa poprzez jedynie incydentalne odniesienie się do wskazanej przez Skarżącego decyzji Wojewody M. z grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, której zasadność w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 169/14 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody M. w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddalając skargę kasacyjną Gminy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym przyznał wnioskującym prawo do odszkodowania, 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to: a) art. 156 § 1 p.2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p. 1 lit. a i p. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez nienależyte rozważenie zarzutów skargi w szczególności poprzez zaniechanie uznania, że doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zdaniem odwołującego, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 są przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. b) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności nie zbadanie czy w skutek ww. decyzji wydzielone drogi wewnętrzne łączą ze sobą dwie drogi publiczne jakimi są ul. A. oraz ul. O. i czy w związku z tym można przyjąć, że jest ulicą ogólnodostępną, czy też właściciel może skutecznie przeciwstawić się powszechnemu korzystaniu z tej drogi lub też, czy korzystanie to ma ograniczony i ekwiwalentny charakter z uwagi na ewentualne służebności gruntowe - Sąd zamknął sobie drogę do zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. co byłoby w tej sytuacji uzasadnione. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji Wojewoda uchylił decyzję Starosty umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogi, wydzielony w wyniku podziału nieruchomości a następnie odmówił ustalenie odszkodowania za tenże grunt. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n."). Podstawą faktyczną jego rozstrzygnięcia było ustalenie, że objęte wnioskiem działki zgodnie z decyzją podziałową Wójta Gminy N. (Wójt) z [...] marca 2009 stanowić miały drogi wewnętrzne prywatne, w odróżnieniu od działek [...] i [...], które wskazane zostały tejże decyzji jako działki wydzielone pod poszerzenie drogi gminnej. Wojewoda uznał zatem, że skutek w postaci przejścia na własność Gminy dotyczył tylko działek wydzielonych pod poszerzenie dróg gminnych nie zaś działek przeznaczonym pod drogi wewnętrzne. W konsekwencji uznał, że zachodzą podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za działki objęte wnioskiem. Stanowisko organu drugiej instancji podzielił Sąd Wojewódzki Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zarzucie objętym punktem 2.b petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów postępowania to jest art.6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu Przywołany w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał paragrafu, którego naruszenia się dopatruje. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nadto brak uzasadnienia stawianego zarzutu, pozwalającego na odczytanie intencji profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego wysoce sformalizowany środek zaskarżenia (uchwała I OPS 10/09), skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego zarzutu naruszenia w części powołującej "art. 77 k.p.a". Zarzuty naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Skarżący uzasadniał zaniechaniem zbadania, czy wydzielone drogi wewnętrzne łączą ze sobą drogi publiczne, czy zatem można uznać, że korzystanie z dróg wewnętrznych ma charakter ograniczony i ekwiwalentny z uwagi na ewentualne służebności gruntowe. Skarżący podnosił również, że z decyzji podziałowej nie wynika, by warunkiem podziału było ustanowienie służebności drogowych lub sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji ustalił, że sporne działki wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy N. z [...] czerwca 2007 r. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że decyzja podziałowa wydana została pod warunkiem, że wyjście ze współwłasności lub sprzedaż działek gruntu powstałych na skutek podziału dokonana zostanie wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną dla wydzielonych działek gruntu przyległych do tej drogi lub ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Powyższe ustalenia Sądu pierwszej instancji, wynikające wprost z decyzji podziałowej należy w pełni podzielić. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że jak wynika z wpisów w księgach wieczystych [...] i [...] już po dacie wydania decyzji podziałowej sporne działki obciążone zostały ograniczonym prawem rzeczowym to jest służebnościami przejazdu i przechodu, przy czym część tych służebności ustanowiona została odpłatnie. Obciążenia dokonane zostały na podstawie umów darowizny oraz umów sprzedaży Oznacza to zatem, że właściciele działek, w tym Skarżący zachowali możliwość dysponowania działkami już po wydaniu decyzji podziałowej, w tym decydowania, czy ewentualne służebności umożliwiające korzystanie z prawa przejazdu i przechodu będą miały charakter odpłatny czy też nieodpłatny. Wyłącza to możliwość przyjęcia, że na skutek wydania decyzji podziałowej Skarżący pozbawiony został prawa własności na cele publiczne. Zarzut objęty punktem 2.a petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Skarżący zarzuca w nim Sądowi pierwszej instancji nienależyte rozważenie zarzutów skargi w szczególności poprzez zaniechanie uznania, że w sprawie doszło do publicznoprawnego pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Przywołane w analizowanym zarzucie przepisy dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji w razie jej wydania z rażącym naruszenie prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), obowiązku uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji w razie stwierdzenia, że wydane została z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a) oraz obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji w razie uznania, że zachodzą przesłanki określone w przepisach szczególnych (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.). Zarzut ten Skarżący wiąże z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Protokół Nr 1 o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm., dalej "Protokół"), które w jego ocenie nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. Odnosząc się do tej części zarzutu, w której Skarżący zarzuca Sądowi niedostrzeżenie faktu, że w jego ocenie decyzja organu rażąco naruszył prawo, Sąd kasacyjny przypomina, że pojęcie rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć jako wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Tymczasem sam Skarżący wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ustalenia odszkodowania za, jak to określa Skarżący, faktyczne wywłaszczenie, jest niejednolite. Przyjęcie przez organ i zaakceptowanie następnie przez Sąd pierwszej instancji jednego z kierunków wykładni nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia w tym miejscu, że Skarżący nie powiązał zarzutu z punktu 2.a. petitum skargi kasacyjnej z konkretnym przepisem prawa materialnego, który w jego ocenie stanowi podstawę materialnoprawną dla ustalenia odszkodowania. Skarżący przywołuje art. 21 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 1 Protokołu, zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Uznanie, że doszło do naruszenia przywołanych przez Skarżącego przepisów wymagałoby wykazania, że został on pozbawiony prawa własności na cele publiczne i nie uzyskał za to odszkodowania. Z przyczyn, które omówione zostały powyżej, Sąd kasacyjny nie podzielił zarzutów Skarżącego co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sąd kasacyjny przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, z których wynika, że Skarżący w związku z wydaniem decyzji podziałowej nie utracił prawa własności spornych działek. W świetle powyższych ustaleń zarzut objęty punktem 2.a petium skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że stan faktyczny w którym wydany został wyrok Bugajno przeciwko Polsce był odmienny od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Decyzja podziałowa w owej sprawie uzyskała przymiot ostateczności [...] listopada 1999 r., a więc w dacie, w której art. 98 ust. 1 zdanie pierwszej u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z dniem 15 lutego 2000 r. art. 98 ust. 1 zdanie pierwszej u.g.n. otrzymał brzmienie :"Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne." Zatem w stanie prawnym istniejącym w dacie uzyskania przez decyzją podziałową przymiotu ostateczności wyraźnie wskazane zostało (inaczej niż w stanie prawnym istniejącym 30 listopada 1999 r.), że wyłącznie działki przeznaczone pod drogi publiczne przechodzą na własność nie było w treści art. 98 ust. 1 zdanie 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej w sprawie Bugajno przeciwko Polsce. Dodatkowo wskazać należy, że ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez sporne działki świadczy o tym, że nie zostały one wydzielone pod drogę publiczną ogólnodostępną i nie tworzą niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że ich właściciele mogą egzekwować to, kto korzysta z dróg wewnętrznych (dojazdowych). Skarżący, jako jeden ze współwłaścicieli działek nie został również pozbawiony prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 3 grudnia 2019 r. I OSK 931/18). Co więcej już po dacie wydania decyzji podziałowej mógł decydować o warunkach ustanowienia służebności i o tym, czy ustanowienie to będzie miało charakter odpłatny czy też nieodpłatny. Zatem zarzut objęty punktem 1.a petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 1.b. petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że odmowa zastosowania przez Sąd rozpoznający sprawę wykładni przyjętej w sprawie dotyczącej innych podmiotów i innego stanu faktycznego nie może być uznana za naruszenie zasady pewności prawa. W sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 5 października 2016 r. I OSK 3030/14, decyzja podziałowa uzyskała przymiot ostateczności 7 lipca 1998 r., a więc przed nadaniem art. 98 ust. 1 u.g.n. obecnego brzmienia. W uzasadnieniu wyroku NSA z 5 października 2016 r. wyjaśniono również, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że przez okres kilku lat gmina wpisana była w ewidencji gruntów jako właściciel spornych działek, wydane były decyzje o warunkach zabudowy na rzecz osób trzecich, w których podawano, że dostęp do drogi publicznej zapewniają właśnie owe działki. Nadto na drodze zlokalizowanej na tychże działkach gmina z własnej inicjatywy i na własny koszt wykonała oświetlenie drogi, oraz podjęła uchwałę o nadaniu jej nazwy. Oznacza to, że stan faktyczny i prawny sprawy zakończonej przywoływanym przez Skarżącego wyrokiem NSA odmienny był od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podkreśla, że w wyroku z 5 października 2016 r. zwrócono uwagę że w sprawie w której orzekał Europejski Trybunał Praw Człowieka, inny był przedmiot sprawy, strony postępowania, a także podstawa prawna wydanego wyroku. Stąd też uznano, że nie można z podstawy prawnej na podstawie której orzekał Europejski Trybunał Praw Człowieka, wywodzić wprost samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia innej sprawy, natomiast wyrok Europejskiego Trybunału powinien być uwzględniony przy wykładni przepisów, a tym samym stanowić pewien punkt odniesienia. Podkreślono jednak w cytowanym wyroku, że możliwość uwzględnienia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynikała z faktu, iż okoliczności sprawy rozpoznawanej przez tenże Sąd jak i przez NSA są praktycznie tożsame. Tożsamość ta nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.