VII SA/Wa 2502/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw UZASADNIENIE VII SA/Wa 2502/17 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], nakazującą [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki budynku o wymiarach 18,30x8,26m usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. Oddział w [...] z dnia 16 maja 2016 r. i dotyczyło obiektów usytuowanych na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jednym z ww. obiektów, położonym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] był budynek o wymiarach 18,30 x 8,26m i wysokości 4,20 m. Pismem z 07 lutego 2017 r. wezwano [...] S.A. do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność gazociągu oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej gazociągu. W dniu 16 lutego 2017 r. przedstawiciel Spółki przedłożył do akt sprawy: inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] z dnia 30.02.1965 r., decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].01.1966 r., potwierdzenie zrealizowania w/w inwestycji z dnia 07.07.1971 r., protokół z wykonanej próby wytrzymałości i szczelności gazociągu z 1967 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że brak jest podstaw do zastosowania trybu określonego w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy nakazał rozbiórkę. W ocenie organu II instancji, PINB [...] rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy podkreślił, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji i podzielanych przez organ odwoławczy wynika, że budowa budynku musiała być poprzedzona pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 150 m2 , budynek jest trwale związany z gruntem. Oceny tej nie zmienia to, że budynek został zbudowany na szynach kolejowych, które stoją na okrągłych kształtownikach posadowionych na gruncie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy nie ustalił natomiast daty budowy budynku. Powyższa okoliczność faktyczna ma zasadniczy wpływ na dalszy tryb procedowania w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, wbrew twierdzeniom [...], że [...] S.A. przedłożył do akt sprawy żądane dokumenty potwierdzające legalność gazociągu oraz mapę zasadniczą uwzględniającą przebieg gazociągu. Podkreślił, że tożsama trasa przebiegu gazociągu wykazana została na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do projektu budowlanego budynku mieszkalnego (którego inwestorem jest skarżący) zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].10.2010 r. Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, tak aby organ I instancji mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o właściwy tryb, określony przepisami Prawa budowlanego. Rozstrzyganie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...]. Zarzucił decyzji naruszenie art. 8, 9 i 107 § 1 KPA. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 7 KPA poprzez niewyjaśnienie trasy przebiegu gazociągu oraz nieustalenie czy gazociąg jest czynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, WINB w zaskarżonej decyzji wskazał w uzasadnieniu na okoliczność faktyczną mającą zasadnicze znaczenie dla prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że bez ustalenia daty budowy obiektu nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji słusznie wskazał że ustalenia w zakresie daty budowy obiektu będą przesądzać o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bądź na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U.2017.1332 j.t. ze zm.), bądź ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U.1974.38.229 ze zm.) Każda z tych ustaw przewiduje inny tryb legalizacji samowoli budowlanej. Nieustalenie okoliczności faktycznej w tym zakresie, jak słusznie wywiódł WINB, nie może podlegać uzupełnianiu na etapie postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest konkluzja organu II instancji, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zarówno zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu argumentacja podniesiona przez skarżącego potwierdza jedynie stanowisko organu odwoławczego. Uzasadnienie skargi wskazuje na niezrozumienie treści decyzji organu odwoławczego. Z treści zaskarżonej decyzji i dalszych wytycznych organu w niej zawartych wynika, iż organ nie przesądza o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Nakazuje natomiast zbadanie, czy wobec obiektu znajdującego się na działce skarżącego należy wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. czy też art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 KPA. Skarżący nie wskazuje czy zarzut ten dotyczy decyzji zaskarżonej, czy też decyzji organu I instancji. Z analizy obu wskazanych decyzji wynika, że zawierają one wszystkie elementy wymagalne formalnie dla treści decyzji. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że nie wiadomo który z organów wydał decyzję, jak również, że osoba która podpisała decyzje nie była do tego uprawniona. W przypadku decyzji organu I instancji pieczęć wyraźnie wskazuje jaki pracownik, i z czyjego upoważnienia wydał decyzję. W przypadku decyzji zaskarżonej również uprawnienie organu nie budzi wątpliwości. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego