I GSK 163/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2244/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 26 września 2019 r. nr DRP.WPAI.411.1072.2019.MDE; L.dz.66172.14Q6922E1 w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. V SA/Wa 2244/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes ZPFRON) z dnia 26 września 2019 r., nr DRP.WPAI.411.1072.2019.MDE; L.dz.66172.14Q6922E1, w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. wniósł Prezes Zarządu PFRON, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r, poz. 1302), polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu PFRON jest obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów tytułem składek na ubezpieczenia społeczne (na użytek postępowania o nakazanie zwrotu dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON), co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem; 2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "K.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty tytułem składek na ubezpieczenia społeczne z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę; 3) przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe (bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania) uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez: - wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego, - wskazanie (bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd) w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie, skąd pojawiły się niedopłaty na indywidualnych kontach pracownika niepełnosprawnego i przedstawi informacje o niedopłatach za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, co oznacza wyjaśnienie przez organ, z jakich wpłat zostały pokryte przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a jeśli tak to jakich świadczeń dotyczyły, podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, czyli niezastosowaniu, i w konsekwencji potraktowaniu Prezesa Zarządu PFRON jak organu posiadającego kompetencje do samodzielnego ustalania (na potrzeby dofinansowań do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych) zobowiązań pracodawców wobec ZUS, terminowości wpłat i właściwej wysokości wpłat za pracowników niepełnosprawnych podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dokonywanie rozliczenia zrealizowanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowanie danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, w części przypadającej na dany fundusz należy do wyłącznej kompetencji ZUS. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że żaden przepis ustawy o rehabilitacji nie upoważnia Prezesa Zarządu PFRON do ustalania wysokości składek na ubezpieczenia społeczne i nie przyznaje mu kompetencji do ich rozliczania oraz przypisywania do indywidualnych kont ubezpieczonych. Instytucją wyłącznie właściwą w zakresie rozliczania przedmiotowych składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Poza tym zasadą jest, iż wpłaty należnych składek dokonuje się w łącznej kwocie za wszystkich ubezpieczonych, odrębnie na poszczególne fundusze. Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Brzmienie przytoczonej regulacji oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postepowania. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do tych spośród nich, które mają procesowy charakter. W ramach tej kategorii zarzutów (trzy zarzuty) organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (w dwóch zarzutach), przede wszystkim poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku i niewskazanie w nim powodów podjętego rozstrzygnięcia, a ściślej niepodanie jego podstawy prawnej. Z tego rodzaju stwierdzeniami nie sposób się jednak zgodzić, gdyż z uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym także prawne uzasadnienie podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. W tym ostatnim zakresie WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 K.p.a. w związku z nieustaleniem czy spółka z uchybieniem terminów poniosła koszty (należności składkowe) zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych. Stanowisko WSA w Warszawie w tym przedmiocie jest jasne i klarowne, w związku z czym twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu nie znajdują uzasadnionych podstaw. Poza tym nie sposób zgodzić się z organem, że sama konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego "kontrolę kasacyjną". Sąd bowiem zajął jednoznaczne i precyzyjne stanowisko, w związku czym spółka miała możliwość jego kwestionowania za pomocą zwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, formułując przeciwko zaskarżonemu wyrokowi konkretne zarzuty dotyczące zarówna naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i formalnego. Z prawa tego skorzystała, dążąc głównie do wykazania wadliwości poglądu WSA w Warszawie na kwestie związane z zakresem niezbędnych ustaleń faktycznych. W związku z tym jej twierdzenia odnośnie niepodawania się zaskarżonego wyroku kontroli, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Również brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe, co organ zaakcentował w ramach zarzutu nr 3. Jak to już bowiem wyżej zaznaczono, ocena i stanowisko Sądu I instancji jest dostatecznie jasne i precyzyjne, natomiast organ poprzez omawiany zarzut podjął w istocie próbę wykazania jego niezasadności z przyczyn wynikających z innych regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego niż art. 141 § 4 P.p.s.a., który to w ramach omawianego zarzutu został wskazany jako naruszony. To zaś czyni przedmiotowy zarzut nieskutecznym, gdyż prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można kwestionować z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten bowiem przepis odnosi się wyłącznie do wymogów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, które w niniejszym przypadku zostały spełnione. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest również podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., wytykając organowi braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w odniesieniu do zebrania niezbędnych do załatwienia sprawy dowodów oraz ich prawidłowej oceny. W tym bowiem zakresie w pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał wprost na czym wskazany przez niego błąd miał polegać, ale ograniczył się do w zasadzie do niczym niepopartego stwierdzenia w tym względzie. Zauważyć natomiast należy, że WSA w Warszawie przyjął, na podstawie przeprowadzonej wykładni art. 26a ust. 1a 1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), że rola Prezesa ZPFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. Dlatego nakazał organowi poczynienie dodatkowych ustaleń w zakresie uiszczenia należności składkowych wyłącznie za osoby niepełnosprawne, z uwzględnieniem zapisów na indywidualnych kontach 6 pracowników niepełnosprawnych. Z treści przedmiotowego zarzutu nie sposób jest więc wywieść na czym w istocie miałoby polegać w tym wypadku naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Z tego więc względu również ten zarzut uznać należało za pozbawiony podstaw. Jeżeli chodzi natomiast o jedyny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to również w jego przypadku nie można stwierdzić zasadności jego twierdzeń. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W tym zakresie w pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji nie stosował tej regulacji, po drugie natomiast, wbrew twierdzeniem tego zarzutu nie przyjął, że Prezes ZPFRON jest zobligowany do czynienia samodzielnych ustaleń w zakresie realizacji przez pracodawców, w tym spółkę, ich zobowiązań wobec ZUS. Jeszcze raz bowiem należy zaznaczyć, że podstawą uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej do niego decyzji Prezesa ZPFRON było stwierdzenie niedostatków przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. To zaś bazowało głównie na informacjach uzyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie uzupełnienia których na organ nie nałożono obowiązku poczynienia własnych ustaleń. W sytuacji bowiem w której nie dysponował on odpowiednim zakresem danych, mógł on zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przesłanie dodatkowych informacji. Poza tym, co najważniejsze, Sąd I instancji nie zajmował się kwestiami związanymi z właściwym rozliczeniem realizowaniem wpłat na poczet należności składkowych. Brak jest także podstaw jurydycznych do przyjęcia, że winien on był ustosunkować się do tego rodzaju okoliczności, które to pozostają w zakresie kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.