III OZ 560/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.L. i D.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 570/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.L. i D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO-63-8/24 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE E.L. i D.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO-63-8/24 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 570/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku w sytuacji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Rolą sądu administracyjnego nie jest zatem poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, albowiem to na nim spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku, aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I GZ 331/18). W ocenie WSA w Bydgoszczy, skarżący w niniejszej sprawie, pomimo ciążącego na nich obowiązku, nie wykazali zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O wykonaniu tego obowiązku nie może świadczyć samo zgłoszenie wniosku oraz przeświadczenie, że niewstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji spowoduje utratę środków finansowych. We wniosku skarżący wskazali, że natychmiastowe wykonanie decyzji wiązałoby się dla nich z nadmiernym uszczerbkiem majątkowym. Podnieśli również, że usunięcie odpadów wymaga poniesienia znacznych nakładów finansowych, jednak skarżący w chwili obecnej nie są w stanie ponieść takich kosztów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane przez skarżących okoliczności – bez szczegółowego uzasadnienia i poparcia ich danymi dotyczącymi aktualnej sytuacji finansowej strony – zaliczyć należy do normalnych następstw wykonania decyzji i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niemożność skonfrontowania podniesionych przez skarżących okoliczności z dokumentami odzwierciedlającymi ich faktyczną sytuację finansową uniemożliwia bowiem Sądowi stwierdzenie, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.L. i D.L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie tej decyzji wiązałoby się z nadmiernym uszczerbkiem majątkowym dla skarżących. Podkreślili, iż usunięcie odpadów wymaga poniesienia znacznych nakładów pieniężnych, na które skarżących w chwili obecnej nie stać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wyżej podano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usunięcie wskazanych odpadów może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, z uwagi na jego lakoniczne uzasadnienie. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Bydgoszczy nie przedstawili bowiem żadnych danych dotyczących swojej sytuacji finansowej i bytowej oraz nie złożyli stosownych dokumentów, które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami, które uprawdopodabniałyby zaistnienie przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej uniemożliwiał zatem merytoryczną ocenę wniosku przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Podkreślenia wymaga również, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO-63-8/24 nie mogły zostać poddane ocenie w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mijałoby się z celem tej instytucji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.