II OZ 97/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń R. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 617/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 czerwca 2022 r., nr IF-O.7840.303.2021.BL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. oddalić zażalenie R. sp. z o.o. z siedzibą w P., 2. odrzucić zażalenie N. sp. z o.o. z siedzibą w P. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 617/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 czerwca 2022 r., nr IF-O.7840.303.2021.BL o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odrzucił skargę (pkt 1) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. skargę na wyżej powołane postanowienie Wojewody Dolnośląskiego. Ponieważ do skargi załączono odpis KRS wskazujący, że osobą uprawnioną do reprezentacji jest inna osoba, niż osoba podpisana na skardze, wezwano Skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez złożenie dokumentu określającego sposób reprezentacji Skarżącej (tj. informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców – KRS). Skarżącą została wezwana również do przedłożenia 1 odpisu skargi z pouczeniem, że nieusunięcie opisanych braków formalnych w terminie 7 dni skutkować będzie odrzuceniem skargi. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 29 akt sądowych) przesyłka zawierająca ww. wezwanie została doręczona skarżącej w dniu 14 listopada 2022 r. Zatem wezwanie do uzupełniania braków formalnych skargi okazało się bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skargę należało odrzucić. Wyjaśnił przy tym, że wezwanie do przedłożenia odpisów pisma znalazło podstawę w art. 47 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Ponadto, stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z kolei w myśl art. 29 p.p.s.a., przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Sąd wskazał, że brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony jest brakiem formalnym skargi, którego usunięcie następuje w trybie i na zasadach określonych w art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi. W przypadku Skarżącej dokumentem takim mogłaby być informacja z Krajowego Rejestru Sądowego, na co zwrócono uwagę w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, że pomimo skutecznego doręczenia skarżącej w dniu 14 listopada 2022 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, pozostało ono bez odpowiedzi. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w P. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesiona skarga została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji spółki, w sytuacji gdy podpis pod skargą złożył upoważniony do tego przez zarząd Skarżącej pełnomocnik, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Skarżącej do przedłożenia informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców KRS oraz jednego odpisu skargi, w sytuacji gdy Sąd powinien wezwać skarżącego do wykazania umocowania osoby, która podpisała skargę, a nie wymagać przedłożenia odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców, a skarga została złożona wraz z odpisami dla każdej ze stron postępowania, 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych, w sytuacji gdy wezwanie do uzupełnienia braków było nieprawidłowe, a skarga została podpisana przez umocowaną do tego osobę. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA Wr/617/22 w całości. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu przedłożonego do zażalenia – pełnomocnictwa dla M.M. do podpisania i złożenia skargi – na okoliczność podpisania i złożenia skargi przez osobę upoważnioną do tego przez zarząd spółki, nieprawidłowego wezwania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, naruszenia przywołanych w zażaleniu przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto wniesiono o zasadzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W drugiej kolejności zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła N. sp. z o.o. z siedzibą w P. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono: 1. pominięcie uczestnika i nieinformowanie o toczącym się postępowaniu, 2. przesłanie postanowienia o odrzuceniu skargi niezawierającego treści odrzuconej skargi i uniemożliwienie uczestnikowi odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń, co skutkowało pozbawieniem uczestnika możliwości obrony swoich praw w przedmiotowej sprawie, 3. pominięcie faktu, że własność nieruchomości, a także prawa i obowiązki z decyzji o pozwoleniu na budowę zostały przeniesione przez Skarżącą na rzecz uczestnika w 2021 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2022 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi wniesionej przez Skarżącą oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Przy czym zażalenie R. sp. z o.o. z siedzibą w P. podlegało oddaleniu, natomiast N. sp. z o.o. z siedzibą w P. odrzuceniu. Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wniesiona skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Takim brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak wypełnienia obowiązku wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu przez przedstawiciela ustawowego lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że wezwano występującą w charakterze skarżącego Spółkę do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanego oraz złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (informacja odpowiadająca odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców - KRS). Wezwanie zawierało również pouczenie o konieczności jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia pod rygorem odrzucenia skargi. W wyniku bezczynności autora skargi została ona prawidłowo odrzucona przez Sąd I instancji. Zarzuty i argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia zapatrywania, w odniesieniu do prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co do zasady bowiem, brak wykazania umocowania stanowi brak formalny. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., sąd wzywa stronę do usunięcia tego braku formalnego, a w przypadku jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie, odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 520/14). Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony (art. 29 p.p.s.a.) stanowi brak formalny, którego usunięcie w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. polega na przedstawieniu dokumentu, z którego wynikałoby takie umocowanie. Niewykonanie w terminie nałożonego przez sąd obowiązku przedstawienia dokumentu powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odczytywane łącznie regulacje mają na celu usunięcie wątpliwości w kwestii dla sprawy kluczowej, czyli ustalenia czy pismo (skarga) zostało wniesione przez uprawnioną osobę. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I GSK 1463/12). Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest bowiem brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Należy zaznaczyć, iż przepis art. 29 p.p.s.a. nie wskazuje, o jaki konkretnie dokument chodzi, jednakże w przypadku spółek kapitałowych przyjmuje się zasadniczo, że jest to dokument pochodzący z Krajowego Rejestru Sądowego, na co wskazywał również Sąd I instancji. Przy czym, w sytuacji, gdy strona wnosząc skargę nie wypełnia obowiązku określonego w powołanym przepisie lub wypełnia go w sposób budzący wątpliwości odnośnie autentyczności czy istnienia umocowania, Sąd do którego skarga została skierowana obowiązany jest wezwać stronę do usunięcia takiego braku skargi. Może przy tym wskazać na konkretny dokument, który w jego ocenie zaistniałe wątpliwości usunie, co oczywiście nie pozbawia strony możliwości posłużenia się innym dokumentem lub jego rodzajem wykazującym na istnienie umocowania do działania w imieniu osoby prawnej wywodzącej skargę. (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 704/16) W przedmiotowej sprawie skargę do sądu podpisał M.M., tytułujący się Prezesem Zarządu Skarżącej spółki, przy czym w treści skargi nie sposób odnaleźć powołania się na udzielone mu pełnomocnictwo/upoważnienie, wskazujące wyraźnie "działanie w imieniu Skarżącego". Z załączonej do skargi informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców wynika możliwość reprezentacji Skarżącej przez każdego członka zarządu jeśli ten jest jednoosobowy lub wieloosobowy oraz to, że jedynym członkiem, tym samym Prezesem Zarządu jest M.K., a więc nie autor skargi. Powyższe okoliczności obligowały Sąd do wezwania do usunięcia braków skargi. W zażaleniu podniesiono, że "podpis pod skargą złożył upoważniony do tego przez zarząd Skarżącego pełnomocnik" oraz że "Sąd powinien wezwać skarżącego do wykazania umocowania osoby, która podpisała skargę, a nie wymagać przedłożenia odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców". Należy więc podkreślić, że dopiero w sytuacji, gdy po wezwaniu do przesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która w imieniu strony podpisała skargę okaże się, że osoba ta nie ma legitymacji do zastępowania strony, sąd zanim odrzuci skargę powinien wezwać bezpośrednio stronę do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności skargę odrzucić. Innymi słowy, skargę podpisaną w imieniu skarżącego przez osobę, która nie może go reprezentować, można odrzucić dopiero wówczas, gdy nie zatwierdził tej czynności swoim podpisem skarżący, po prawidłowym wezwaniu go do takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 20/05; postanowienie NSA z dnia 27 października 2005 r., I FSK 378/05; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16, postanowienie z dnia 15 października 2021, sygn. akt I OZ 351/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarga została podpisana nie przez pełnomocnika działającego w imieniu spółki, a przez osobę wskazującą na działanie w imieniu spółki jako jej Prezes Zarządu, natomiast dopiero wraz z zażaleniem zostało przedstawione umocowanie dla autora skargi. Nawet jeżeli zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia braków sporządzono według formuły wezwania do wykazania umocowania strony skarżącej, to i tak w rozumieniu prawnym braki skargi dotyczyły strony, dla której nieuzupełnienie ich wywoływało określone skutki prawne. Przedstawione pełnomocnictwo nie jest datowane, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że zostało sporządzone w wyniku odebranego wezwania, którego doręczenie miało miejsce w dniu 14 listopada 2022 r. Samo udzielenie pełnomocnictwa nie jest równoznaczne z jego pisemnym udokumentowaniem. Pojęcie "pełnomocnictwo" oznacza pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy, a nie dokument pełnomocnictwa stwierdzający to umocowanie. Dlatego udzielenie pełnomocnictwa (udzielenie umocowania) może nastąpić w dowolnej formie, ustnej lub pisemnej. Jednakże wymogiem skuteczności tego udzielenia pełnomocnictwa i umocowania jest wykazanie tego aktu stosownym dokumentem. Zatem brak należytego umocowania pełnomocnika strony może dotyczyć sytuacji, gdy w takim charakterze występowała osoba, która wprawdzie mogła być pełnomocnikiem, lecz nie została umocowana do działania w imieniu strony albo gdy istniały braki w udzieleniu pełnomocnictwa (a nie w samym wydaniu dokumentu potwierdzającego umocowanie), albo gdy w sprawie występowała osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1502/11) Argumentacja zażalenia nie mogła odnieść skutku żądanego przez Żalącą i należy ją uznać jedynie za polemikę z prawidłowym postępowaniem Sądu I instancji. Z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika obowiązek sądu odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie. Nieuzupełnienie braku formalnego skargi, w sytuacji gdy brak był istotny, a wezwanie precyzyjne i prawidłowo doręczone, obliguje wojewódzki sąd administracyjny do odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Odnosząc się do zażalenia N. sp. z o.o. z siedzibą w P. należy wskazać, że ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest m.in. zobowiązany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i art. 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2214/17) Okoliczność, że postanowienie o odrzuceniu skargi zostało doręczone również N. sp. z o.o. z siedzibą w P. (oprócz Skarżącej i Organowi) wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzi jeszcze po stronie N. sp. z o.o. z siedzibą w P. prawa do złożenia środka odwoławczego od tego postanowienia. Kluczowe znaczenia ma tu bowiem kwestia, czy na obecnym etapie postępowania N. sp. z o.o. z siedzibą w P. jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. W tym miejscu wypada przywołać już ukształtowany pogląd orzecznictwa wyrażony m.in. w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 512/16, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony wyłącznie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania sądowego zainicjowanego skargą innej osoby. Celem postępowania przed sądem administracyjnym jest dokonanie przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest zaś skuteczne wszczęcie postępowania sądowego. Do tego z kolei niezbędne jest skuteczne wniesienie skargi, tj. takiej, która nie jest obarczona brakami formalnymi i fiskalnymi ani nie podlega odrzuceniu z innych przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy z powodów wyżej wymienionych skarga nie może zainicjować postępowania sądowego, w którym Sąd merytorycznie rozpozna skargę, a więc kiedy skarga podlega odrzuceniu, przyjąć należy, że stosunek procesowy nawiązuje się wyłącznie między skarżącym i organem, którego akt lub czynność jest przedmiotem zaskarżenia, a Sądem. W opisanej sytuacji nie można jednak o powstaniu takiego stosunku w odniesieniu do osoby, o której mowa wart. 33 § 1 p.p.s.a. Przyjąć należy, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony i związane z tym uprawnienia procesowe (w tym m.in. prawo wnoszenia środków odwoławczych) jedynie, gdy postępowanie to zmierzać będzie do merytorycznego rozpoznania skargi. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, które nie wpływa na sytuację prawną osób, które w przypadku jej skutecznego wniesienia byłyby uznane za uczestnika postępowania w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. Są one wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie można twierdzić, że odrzucenie skargi naruszy interes prawny tych osób. Zgodnie z art. 173 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie strona lub uczestnik na prawach strony (oraz podmioty wymienione w art. 173 § 2 p.p.s.a.). Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi, wniesione przez osobę, która nabędzie status uczestnika postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., dopiero z momentem skutecznego wniesienia skargi, uznać należy za niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 sentencji.