I OSK 94/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 271/23 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 16 grudnia 2022 r. znak: SKO.4141.540.22 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i zobowiązania do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 października 2023 r. II SA/Łd 271/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 16 grudnia 2022 r. nr SKO.4141.540.22 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i zobowiązania do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wielunia z 28 października 2022 r. nr MGOPS-SRŚR.5621.2338/A1/09.1097.2022.SR; 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Wielunia decyzją z 28 października 2022 r. uznał za nienależnie pobrane przez R. M. i przypisał do zwrotu zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r. w łącznej wysokości 18.625,04 zł plus odsetki ustawowe za opóźnienie naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego pod dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Organ I instancji uznał, że R. M. w okresie od 15 października 2012 r. do 14 grudnia 2021 r. nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz na terenie Wielkiej Brytanii. W sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższe, w ocenie organu I instancji, uprawniało do stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny R. M. nie przysługuje, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał w okresie zamieszkiwania na pobyt stały w Wielkiej Brytanii. R.M. został prawidłowo pouczony o konieczności poinformowania podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia, czego nie uczynił. Z uwagi na to, świadczenia wypłacone za okres wskazany w sentencji są świadczeniami nienależnie pobranymi i jako takie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z 16 grudnia 2022 r. nr SKO.4141.540.22, , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 u.ś.r. – uchyliło w całości decyzję Burmistrza Wielunia z 28 października 2022 r. i orzekło: 1) w zakresie uznania za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. - umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji; 2) uznało za nienależnie pobrany przez R. M. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 listopada 2021 r. w łącznej wysokości 18.319,04 zł; 3) zobowiązało R.M. do zwrotu określonej w pkt 2 należności głównej w łącznej wysokości 18.319,04 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie obliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów ustalił, że miejscem zamieszkania skarżącego według zaprezentowanego wyżej rozumienia nie była Rzeczpospolita Polska, lecz Wielka Brytania. Potwierdzają to zarówno pisma Wojewody Łódzkiego, jak i oświadczenia R. M. i jego żony. Przebywanie w analizowanym okresie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nawet w dłuższych, kilkutygodniowych okresach, określonych jako "urlop wypoczynkowy" wykorzystywany na cele lecznicze i wizyty rodzinne, wskazuje niewątpliwie na to, że swoje centrum życiowe strona miała w Wielkiej Brytanii. Samo zameldowanie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie spełniał zatem przesłanki zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym wyżej okresie i dlatego organ pierwszej instancji miał podstawę i prawną i faktyczną do odmowy przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Oceny tej nie mogą zmienić wskazywane przez skarżącego przerwy w pobycie za granicą, a także wyrażone w odwołaniu wątpliwości, czy po powrocie jego żony wraz z dziećmi do Polski miał on nadal charakter stałego pobytu. Ustalone okoliczności faktyczne wskazywały, że skarżący przeniósł centrum swoich spraw życiowych do Wielkiej Brytanii, a w Polsce pozostał jego dom rodzinny. Zdaniem SKO sytuacja ta uległa zmianie dopiero 14 grudnia 2021 r., kiedy R. M., zgodnie z jego oświadczeniem, powrócił na stałe do Polski. Odzwierciedlenie powyższego znalazło wyraz w decyzji Burmistrza Wielunia z 25 sierpnia 2022 r., który zmienił decyzję własną z 8 września 2009 r. przyznającą R. M. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2009 r. na stałe, w ten sposób, że przyznał R. M. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 września 2009 r. do 31 października 2012 r. w kwocie 153,00 zł miesięcznie oraz od 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 215,84 zł miesięcznie (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2012 r. do dnia 30 listopada 2021 r. (pkt 2 decyzji). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy (decyzja SKO w Łodzi z 4 października 2022 r.) i jest ostateczna. Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania SKO uznało, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r., R.M. nie przysługiwało. Jednakże, zgodnie z art. 30 ust. 5 u.ś.r. decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zasiłek pielęgnacyjny za miesiąc listopad 2012 r. został wypłacony stronie 20 listopada 2012 r., natomiast za grudzień 2012 r. w dniu 17 grudnia 2012 r. (karta świadczeń za okres od listopada do grudnia 2012 r.). Z uwagi zatem na fakt, że roszczenie o zwrot w dacie wydania niniejszej decyzji uległo dziesięcioletniemu przedawnieniu to należało uchylić zaskarżoną decyzję w tym zakresie i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Powyższe wpłynęło z kolei na okres, w którym świadczenia można było uznać za nienależnie pobrane, a tym samym na wysokość zobowiązania. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy. Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. We wspominanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję SKO i decyzję ją poprzedzającą. Sąd I instancji wskazał, że nie budzi zastrzeżeń kwestia umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie świadczeń pobranych przez skarżącego za listopad i grudzień 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 u.ś.r. decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zgodził się przy tym, że należności za listopad i grudzień 2012 r. nie podlegają zwrotowi z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu, o którym wyżej mowa. Kwestią budzącą wątpliwości Sądu I instancji było natomiast to, czy skarżący był należycie pouczony o tym, że świadczenie nie przysługuje w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania i wyprowadzenia się za granicę. Innymi słowy, czy skarżący miał świadomość, że pobierał świadczenie nienależnie. Z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że aby móc zarzucić osobie nienależne pobranie świadczenia rodzinnego, osoba ta musi być pouczona o okolicznościach wykluczających prawo do jego pobierania. Orzecznictwo w tym zakresie jest niezmienne i wynika z niego, że nie wystarczy, że pouczenie było na składanym przez stronę druku wniosku, skoro druk ten pozostaje w aktach sprawy i strona nie ma swobodnego do niego dostępu w celu zweryfikowania, czy w jakiś sposób narusza przepisy ustawy. Obowiązek niezwłocznego informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych jest bardzo nieprecyzyjny i strona może nie wiedzieć o jakie zmiany chodzi. Jak wynika z orzecznictwa nie wystarczy poinformowanie wyłącznie o treści przepisu, ale organ musi wytłumaczyć stronie co pod tym przepisem się kryje (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1392/21; z 25 maja 2022 r. I OSK 1870/21; z 6 czerwca 2023 r. I OSK 1365/22). Natomiast, jak słusznie podniesiono w skardze, zarówno na druku wniosku, jak i w pouczeniu zawartym w decyzji z 2009 r. brak jest wprost wskazania, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom zamieszkałym za granicą. Pouczenie w decyzji jest bardzo lakoniczne, a to zawarte we wniosku zdaje się być w ogóle pozbawione mocy dowodowej, skoro skarżący nie miał do niego dostępu. Ocena świadomości skarżącego musi natomiast ulec zmianie od momentu doręczenia decyzji o zmianie wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż wówczas wprost pouczono stronę o konieczności powiadomienia organu właściwego o wyjeździe osoby uprawnionej poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym należało uznać, zdaniem Sądu I instancji, że dopiero od daty doręczenia skarżącemu decyzji z 8 listopada 2018 r. zmieniającej wysokość świadczenia uzyskał on świadomość, że ma obowiązek poinformowania organu o fakcie zamieszkiwania za granicą, czego jednak nie uczynił. Innymi słowy, do chwili doręczenia skarżącemu decyzji z 8 listopada 2018 r. nie można zarzucić mu, że miał świadomość, że pobiera zasiłek nienależnie. Natomiast dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o konieczności poinformowania organu o zamieszkiwaniu za granicą pobrane przez skarżącego świadczenia można uznać za nienależne. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organy administracji dokonały jego wadliwej oceny i błędnie przyjęły, że skarżący już od dnia przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego miał świadomość, że z chwilą przeprowadzenia się za granicę pobiera nienależnie świadczenie rodzinne. To z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutkiem czego było uznanie za nienależnie pobrany przez R. M. zasiłek pielęgnacyjny w okresie już od 1 stycznia 2013 r. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a., nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Stwierdzone uchybienie związane jest przy tym z błędną wykładnią pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i związanej z tym świadomości jego pobierania, o czym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie tego przepisu o prawidłowym pouczeniu świadczeniobiorcy nie można mówić, jeżeli informacja o warunkach przyznawania świadczenia rodzinnego znajduje się na druku wniosku o przyznanie świadczenia, skoro druk ten pozostaje w aktach sprawy i strona nie posiada do niego dostępu, a w konsekwencji również nieprawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu poprzez uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżący nie miał świadomości braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego mimo zamieszkiwania za granicą Rzeczypospolitej Polskiej od października 2012 r., a świadomość taką uzyskał dopiero od daty doręczenia decyzji z dnia 8 listopada 2018 r. zmieniającej wysokość świadczenia, w której zawarto informację, że skarżący ma obowiązek poinformować organ o fakcie zamieszkiwania za granicą, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymieniony przepis u.ś.r, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji dokonały wadliwej oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy ocena ta była właściwa, bowiem skarżący był prawidłowo pouczony o warunkach przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem miał świadomość, że ze względu na zamieszkiwanie za granicą Rzeczypospolitej Polskiej utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji w podsumowaniu przyjął, że pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organy administracji dokonały jego wadliwej oceny i błędnie przyjęły, że skarżący już od dnia przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego miał świadomość, że z chwilą przeprowadzenia się za granicę pobiera nienależnie świadczenie rodzinne. To z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutkiem czego było uznanie za nienależnie pobrany przez R. M. zasiłek pielęgnacyjny już od 1 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny tej tezy nie podziela. Zauważyć należy, że wzór wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (w oparciu o taki wzór R. M. złożył wniosek 4 września 2009 r.) był normatywnie określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Częścią tego wzoru było również pouczenie, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje – w odniesieniu do skarżącego – obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują zasiłek pielęgnacyjny. Jeśli pouczenie miało treść określoną normatywnie, to trudno od tego abstrahować i zarzucać organowi, że w jakikolwiek sposób nie dopełnił obowiązku informacyjnego względem strony, w szczególności, że tego typu pouczenie mogło być dla strony niejasne. Z treści pouczenia jednoznacznie wynika bowiem, że tylko wówczas, gdy strona zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, może taki zasiłek otrzymywać. Nie można też oczekiwać od organu, że będzie w sposób szczególny podkreślał, czy dodatkowo opisywał, jakiekolwiek negatywne przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jeżeli nie wie o określonych zamiarach strony. Jeśli strona zapoznała się z pouczeniem zawartym we wniosku, o treści przytoczonej wyżej (co potwierdziła podpisem), to w przypadku zamiaru wyjazdu za granicę (co nastąpiło po ok. 3 latach od przyznania prawa), w razie wątpliwości co do treści pouczenia, sama powinna upewnić się w organie, czy nie będzie to przeszkodą w kontynuowaniu wypłaty zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela też poglądu, że pisemne pouczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy zostało zamieszczone w dokumencie, który strona otrzymała do własnej dyspozycji. Jeśli strona postępowania przyjmuje do wiadomości pouczenie zawarte we wniosku i wie, że wniosek taki jest w aktach sprawy, do których w razie wątpliwości może mieć zawsze dostęp lub może otrzymać kopię dokumentu z akt sprawy (zob. art. 73 § 1 i 2 k.p.a.), to nie można twierdzić, że nie miała możliwości zweryfikowania wątpliwości, co do treści pouczenia. Przy takim sposobie oceny świadomości strony, jaki przyjął Sąd I instancji (zaznaczając, że materiał dowodowy był kompletny), zgodzić należy się z użytym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniem, że "Bagatelizowanie przez część orzecznictwa sądowego (...) wynikających z (...) przepisów prawa trybów postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych powoduje, że możliwość dochodzenia przez organ właściwy zwrotu świadczeń nienależnie pobranych jest w zasadzie iluzoryczna (...)". W konsekwencji stwierdzić należy, że ocena zachowania organu w świetle art. 80 k.p.a., dokonana przez Sąd I instancji, była wadliwa, a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. uznać należy za zasadny. Skoro tak, to również zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy uznać za usprawiedliwiony. Z tego ostatniego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Orzeczenia wydane na tle tego przepisu, do których odwołał się Sąd I instancji, bazują na tezie, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują, jak powinno wyglądać prawidłowe pouczenie beneficjenta świadczeń rodzinnych skonstruowane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i wobec tego należy odwołać się do wzorców wypracowanych w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 5.12.2024 r. I OSK 3065/23, LEX nr 3789267 i powołane tam orzecznictwo). Jak wskazano już wyżej, pogląd taki abstrahuje od tego, że treść pouczenia znajduje się we wzorze, który ma normatywny charakter (rozporządzenie). O swobodnym dostępie strony do akt sprawy była już mowa wyżej. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., przy czym na koszty te złożył się tylko wpis od skargi kasacyjnej, bowiem SKO było reprezentowane przez Prezesa, a nie pełnomocnika.