II OSK 657/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 721/21 w sprawie ze skargi J.B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lipca 2021 r., nr 409.108/B-1/I/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 721/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 27 lipca 2021 r., nr 409.108/B-1/I/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących J.B. i M.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z 11 lutego 2021 r. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej P. pod nazwą "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce o nr. geod. [...] położonej w obrębie [...], gmina S. Decyzją z 2 czerwca 2021 r. Burmistrz S. odmówił ustalenia lokalizacji wskazanej wyżej inwestycji. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), który to przepis jako cel publiczny wymienia także obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. Po przeprowadzeniu przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej (na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji), organ stwierdził, że: – planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie środowiskowe"), dlatego nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; – analizowany teren położony jest w strefie "C" obszaru ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., przy czym przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z treścią Statutu Uzdrowiska S. oraz przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1662), jednak – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. – decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych należało uzgodnić z Ministrem Zdrowia; – teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w granicach obszaru: Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]" (kod obszaru: [...]), dla którego obowiązuje ww. zarządzenie RDOŚ w Białymstoku w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych; Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]), dla którego obowiązuje ww. zarządzenie RDOŚ w Białymstoku w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych oraz – PKPK, dla którego obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r.; – na obszarach Natura 2000 obowiązują regulacje prawne zawarte w art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.), jednak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest sprzeczna z zadaniami ochronnymi ustanowionymi dla ww. obszarów; – przedmiotowe przedsięwzięcie zgodne jest także z wytycznymi zawartymi w ww. uchwale Sejmiku w sprawie Parku Krajobrazowego [...] im. [...]. W trakcie postępowania protest wobec proponowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wniósł właściciel sąsiedniej działki. Zbiorowy sprzeciw wobec lokalizacji przedmiotowej inwestycji na tym terenie wyraził także Sołtys oraz mieszkańcy wsi i Sołectwa [...] (w liczbie 94). W związku z negatywną reakcją osób zamieszkałych w [...], Burmistrz S., powołując się na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), postanowił odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził zaś, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się uwzględniać potrzeby interesu publicznego przez co, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Uznano zatem, że w okolicznościach sprawy należy w szczególności wziąć pod uwagę liczne protesty osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji świadczące o tym, iż narusza ona interes publiczny lokalnej społeczności. Dalej organ wskazał, że mieszkańcy obawiają się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej promieniowanie elektromagnetyczne wpłynie negatywnie na ich zdrowie oraz może być powodem powstania uciążliwości w środowisku naturalnym. Ponadto mieszkańcy martwią się, że budowa obiektu tak bardzo kontrastującego z istniejącą zabudową wiejską, obniży walory krajobrazowe i estetyczne terenów przyległych. Wobec powyższego organ uznał, że nie mógł zlekceważyć tak dużego oporu społecznego (dużego niepokoju i dezaprobaty mieszkańców Gminy) wobec planowanego przedsięwzięcia i zdecydował o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępując – w jego przekonaniu – zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 7 k.p.a., tj. mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w Białymstoku decyzją z 27 lipca 2021 r., nr 409.108/B-1/I/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza S. oraz ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. pn. "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce nr geod. [...] położonej w obrębie [...], gm. S. Organ wyjaśnił, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z zasadą tą koresponduje reguła wyrażona w art. 52 ust. 3 u.p.z.p., według której nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Norma ta wyznacza dodatkowo granice, w jakich muszą się zawrzeć warunki i wymagania określane decyzją lokalizacyjną, co potwierdza brzmienie przepisu art. 54 pkt 2 u.p.z.p., wskazującego na to, że mogą być one wyprowadzane wyłącznie z przepisów odrębnych. Kolegium uznało za niezasadne obawy wyrażane przez społeczność lokalną i właścicieli okolicznych nieruchomości, że planowana stacja bazowa będzie działała na niekorzyść lokalnej społeczności. Organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji narusza art. 56 u.p.z.p., gdyż nie jest oparta na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie żadnego takiego przepisu Burmistrz S. nie wskazał. Natomiast w uzasadnieniu, przekazanego do uzgodnień organom wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 1, 6, 8 i 9 u.p.z.p., projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a także w zaskarżonej decyzji odmownej, organ stwierdził, że nie ma podstaw do wymagania od inwestora przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, rozporządzeniem środowiskowym wyznaczono dwa zmienne kryteria, od których będzie zależało, czy dana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna ma zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko (czyli je pogorszyć): równoważna moc anteny promieniowania izotropowo oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego danej anteny mierzona w osi głównej jej promieniowania. Na tle powyższych rozwiązań istnieje rozbieżność stanowisk w orzecznictwie i doktrynie. Kolegium przychyliło się do stanowiska, że skoro twórca rozporządzenia zastrzegł w obu przepisach, że równoważną moc promieniowaną izotropowo należy wyznaczać dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, to o żadnym sumowaniu tych wartości nie powinno być mowy. Organ wskazał, że inwestor planuje wybudowanie wieży o wysokości 65 m n.p.t., na której umieści 9 anten sektorowych, po trzy o azymutach 15°, 150° i 285° (i 4 radiolinie, nie mające znaczenia przy kwalifikowaniu inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Dla sześciu z nich równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny zawierać się ma w przedziale 100-500 W (a konkretnie – 469 W), a dla trzech pozostałych – w przedziale 1000-2000 W (a konkretnie – 1022 W). Przedstawiając zatem charakterystykę przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. inwestor powinien przedstawić – także graficznie – parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, obrazujące miejsca, w których kończyć się będą wskazane wyżej odległości środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z planowanych anten od hipotetycznych miejsc dostępnych dla ludności. Z uwagi na wysokość planowanego usytuowania na maszcie anten sektorowych o niższej mocy – typu ADU4518R8v06 – na poziomie 59 m n.p.t.) i maksymalnym kącie odchylenia (tilt) 10°, oczywistym jest, że miejsca dostępne dla ludności nie będą mogły znaleźć się w odległości mniejszej niż przewidziane w § 3 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego tj. 20 m od środka elektrycznego takich anten mierzonej wzdłuż wiązki promieniowania w osi głównej każdej z nich (na niezabudowanym terenie nie sposób bowiem mieć dostęp do miejsca, w którym kończy się owa odległość, bez użycia sprzętu technicznego, bo nastąpić by to mogło na wysokości ponad 57 m n.p.t.). Mimo to inwestor przedstawił dokumentację opracowaną przez profesjonalistów, która zawiera zarówno wyliczenia, jak i stosowną grafikę dokonanych ustaleń. W przypadku trzech pozostałych planowanych anten o większej mocy (typu A704517R0v0,6), uwidocznienie miejsc, w których kończy się określona ww. rozporządzeniem odległość 70 m od środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z nich także została wyliczona i zaprezentowana graficznie. Przedłożona przez inwestora dokumentacja wskazuje w sposób czytelny, jak rozkładają się odległości środka elektrycznego każdej z tych anten w każdym z kierunków (azymutów). Zawiera ona (i obrazuje graficznie) nie tylko informację, że w odległościach – odpowiednio – 20 i 70 metrów od środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, ale także dodatkowo wykazuje, że sumaryczny zasięg występowania obszarów promieniowania elektromagnetycznego wszystkich anten o poziomie wyższym od dopuszczalnego będzie mógł wystąpić w odległości 6 m w płaszczyźnie poziomej każdej z emitowanych wiązek promieniowania. Jak obliczono, wystąpi to na wysokości od 44 do 58 m n.p.t. Zatem nawet gdyby założyć, że przedmiotowa i sąsiednia działka mogłyby zostać zabudowane, to w odległości 70 m od środka elektrycznego trzech anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przekraczającej 1000 W musiałby powstać budynek o od 18-tu do 20-tu 3-metrowych kondygnacjach, aby stał się miejscem dostępnym dla ludności. Nie wydaje się to realne w okolicznościach sprawy, w których nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu inwestycji objęte są ograniczeniami wprowadzonymi dla obszarów Natura 2000 i PK[...] na podstawie ustawy o ochronie przyrody, wykluczającymi taką zabudowę kubaturową. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą być protesty społeczne. Można ją oprzeć wyłącznie na wykazaniu niezgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi, czego jednak organ I instancji nie uczynił. Natomiast twierdzenie o potencjalnym negatywnym wpływie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oparte zostały przez mieszkańców Sokołdy jedynie na własnych odczuciach. W ocenie organu odwoławczego, kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium doszło do wniosku, że zobowiązane jest do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Podjęto w niej bowiem wszelkie kroki zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych w niej okoliczności faktycznych. Po pierwsze, inwestycja jest planowana na obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Po drugie zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co oznacza, że określenie sposobu i funkcji oraz warunków zabudowy i zagospodarowania ww. działki nr [...] powinno nastąpić w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, złożony przez inwestora wniosek o wydanie takiej decyzji spełnia wymagania ustalone w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Po czwarte, w wyniku przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ustalono że realizacja inwestycji będzie zgodna z przepisami odrębnymi, o ile spełnione zostaną wynikające z nich warunki. Warunki te zostały zidentyfikowane przez autora projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji i zamieszczone w tym projekcie. Z uwagi na potrzebę zapewnienia jednoznacznego brzmienia ustalanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz ich powiązania z konkretnymi przepisami odrębnymi, organ odwoławczy doprecyzował je nie zmieniając ich istoty i doszedł do wniosku, że wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę z określonymi wyżej kwalifikacjami zawodowymi nie oznacza, że organ właściwy do podjęcia decyzji nie jest upoważniony do skorygowania takiego projektu z prawniczego punktu widzenia. Projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. i wykorzystany przez Kolegium do sformułowania rozstrzygnięcia niniejszej decyzji. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw by twierdzić, że rozważana inwestycja może negatywnie wpływać na środowisko naturalne. Skoro planowana jest na obszarach objętych ochroną prawną, a właściwy organ (RDOŚ w Białymstoku), do którego zwrócono się o uzgodnienie projektu decyzji opracowanego przez osobę z uprawnieniami, o których mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., nie zajął stanowiska w ustawowym terminie 21 dni, to należy przyjąć – zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c u.p.z.p. – że doszło do uzgodnienia tego projektu pod względem ochrony przyrody i ochrony środowiska. Podobnie zachował się minister właściwy do spraw zdrowia, który nie skorzystał z 14-dniowego terminu na podjęcie stosownego postanowienia, co również oznacza, że projekt decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji należy uznać za uzgodniony z punktu widzenia położenia w strefie ochrony uzdrowiska (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 1 i 5 u.p.z.p.). Organ właściwy do ochrony gruntów rolnych uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji na gruntach rolnych (zgodnie z at. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), a zarządca drogi wojewódzkiej uzgodnił projekt z zastrzeżeniem zachowania wymagań art. 43 ustawy o drogach publicznych (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), co Kolegium uwzględniło uzupełniając wymagania stawiane inwestorowi o stosowne zastrzeżenie zachowania odległości planowanego obiektu od krawędzi jezdni (ze względu na niewskazanie podstawy prawnej wymagania aby sytuując stację bazową wziąć pod uwagę jej wysokość, odstąpiono od zamieszczenia takiego warunku w decyzji kierując się zasadą legalności (art. 6 k.p.a.). Ponieważ merytorycznie rozstrzygnięcie niniejszej decyzji nie różni się zasadniczo od projektu decyzji poddanego procesowi uzgodnień (jedyna istotna zmiana nastąpiła w wyniku uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego z upoważnienia zarządcy drogi wojewódzkiej), organ odwoławczy doszedł do wniosku, że powtarzanie procedury uzgodnień jest zbyteczne. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M.B. i J.B., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji winien był przeprowadzić od nowa całe postępowanie i uzasadnić decyzję zgodnie z przepisami z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1,107 § 3 k.p.a.; 2. art. 15 k.p.a. przez brak tożsamości dwukrotnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy z jednoczesnym zaakceptowaniem rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ I instancji w zakresie odnoszącym się do wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto decyzja organu I instancji nie określała parametrów technicznych; 3. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji przez organ II instancji z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania bez zweryfikowania możliwości eksploatacyjnych anten w odniesieniu do mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów; 4. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś") w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich elementów oddziaływania inwestycji, z uwzględnieniem maksymalnych zadeklarowanych przez inwestora mocy anten oraz mocy maksymalnych możliwych do uzyskania w trakcie eksploatacji, co dotyczy również pochyleń tzw. tiltów. Organ winien włączyć do akt sprawy także karty katalogowe anten i uzyskać ustosunkowanie się autora "kwalifikacji" do zgłaszanych w trakcie postępowania zarzutów i wątpliwości odnośnie zadeklarowanych przez inwestora warunków eksploatacji instalacji. Zdaniem skarżących nie wystarczy wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które sam inwestor przyjął niezależnie od tego, jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Przy obliczeniach prognozowanych poziomów pól elektromagnetycznych projektowanej stacji bazowej uwzględnione muszą być bowiem nie tylko parametry techniczne deklarowane przez inwestora, ale także maksymalne moce osiągane przy zastosowaniu różnych konfiguracji anten. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 27 października 2021 r. wpłynął do Sądu wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. w R. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Odpowiedź na skargę złożyła również spółka, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała m.in., że należy odrzucić postulaty jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego. Ponadto w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazane są wszystkie wymagane dane poszczególnych anten. W szczególności w złożonej do akt dokumentacji inwestor uwzględnił możliwość pochylenia wiązki anten od 0 do 10 stopni. Wbrew zarzutom skargi zbędnym było podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, skoro dla bezpieczeństwa systemu i jego kwalifikacji wystarczające jest podanie mocy EIRP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że oba organy wskazały, że planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu środowiskowym, dlatego nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku przyjętemu przez organ odwoławczy – nie jest wystarczające wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego, jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest więc twierdzenie, że maksymalne pochylenia anten w praktyce nie są wykorzystywane. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Jako zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., z której wynika zasada dwuinstancyjności postępowania. Sąd podniósł, że w sprawie nie została wyjaśniona (przez obydwa organy) kwestia maksymalnych mocy i tiltów przedmiotowych anten, a to ma bezpośredni wpływ na ocenę, czy budowa stacji bazowej wymaga uzyskania decyzji środowiskowej przed decyzją ustalającą jej lokalizację. W ocenie Sądu kwestia ta jest na tyle istotna i zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy, że winna być zbadana najpierw przed organem I instancji. Są wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację w wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że organ administracyjny II instancji nie uwzględnił maksymalnych możliwości technicznych anten, tj. ich maksymalnych mocy i tiltów, podczas gdy organ administracji publicznej był w tym zakresie związany wnioskiem inwestora i na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy wady proceduralne, jakich dopuścił się organ I instancji nie były tego rodzaju, aby uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, który dysponował kompletnym materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji i rozpoznał niniejszą sprawę w jej granicach, nie naruszając tym samym zasady dwuinstancyjności; d. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję SKO; e. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które są na tyle ogólne, że niemal niewykonalne, albowiem obejmują jedynie konieczność wzięcia przez organ pod uwagę argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz dokonanej przez Sąd wykładni omawianych przepisów. II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego: a. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu maksymalnych mocy i tiltów anten w ocenie Sądu możliwe byłoby zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego. Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a., jednocześnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie. Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji był zobowiązany uwzględnić maksymalne możliwości techniczne anten, tj. ich maksymalną moc i tzw. tilty. Organ w zaskarżonej decyzji słusznie przyjął, że wniosek inwestora dotyczy lokalizacji inwestycji wyłącznie o parametrach określonych w tejże decyzji. Natomiast ewentualne odstępstwo od tych parametrów przy realizacji lub eksploatacji projektowanego zamierzenia będzie oznaczało realizację lub eksploatację stacji bazowej z naruszeniem postanowień decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie z naruszeniem wymaganej prawem zgody na jej lokalizację (art. 54 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Wypada w tym miejscu odwołać się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22, LEX nr 3429156). Wprawdzie uchwała ta odnosiła się do przepisów poprzedniego rozporządzenia, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.), to jednak stanowisko to nie utraciło na aktualności w świetle obowiązującego porządku prawnego. Otóż w uzasadnieniu tej uchwały wskazano między innymi na brak podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez wnioskodawcę parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały, z którego wynika, że organ administracji jest związany wnioskiem strony co do lokalizacji inwestycji, a co za tym idzie, także treścią przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów charakteryzujących przedsięwzięcie i określających jego parametry techniczne oraz jest zobowiązany orzekać zgodnie z treścią tegoż wniosku. Wnioskodawca oraz podmiot sporządzający charakterystykę przedsięwzięcia odpowiadają za prawidłowość i rzetelność przedstawionych w tych dokumentach informacji, natomiast organ administracji nie może oceniać sprawy w oparciu o kryteria, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa lub nakładać na wnioskodawcę obowiązków nieprzewidzianych w obowiązującym porządku prawnym. Należało również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Otóż, jak słusznie wyjaśnia organ w odpowiedzi na skargę, okoliczności sprawy wykluczały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ jedynym naruszeniem przepisów postępowania było naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co nie uzasadnia wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Z tego też względu organ wydał decyzję reformatoryjną, poprzedzoną przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy poddał ocenie: wniosek inwestora, "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" oraz pozostałą dokumentację zalegającą w aktach administracyjnych. Uznając na podstawie tej oceny, że decyzja organu podlega uchyleniu, właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (a nie wbrew jej), przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające, którego przebieg ilustruje obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji (w szczególności na s. 11-13). Uwzględnienie wskazanych wyżej zarzutów prowadzi do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stosownie do którego, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (od naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zatem skuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania pociąga za sobą skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., ani art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., co do zasady, nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Z kolei wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym stanowiącymi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym orzekają w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Normy te określają więc zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, mimo skutecznego złożenia skargi na decyzję administracyjną, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowość wskazań w uzasadnieniu wyroku, co do dalszego postępowania przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Biorąc pod uwagę to, że uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uczyniło wskazania Sądu I instancji bezprzedmiotowymi, wypada jednak zaznaczyć, że wskazania by organ wziął pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd oraz uwzględnił dokonaną w uzasadnieniu wykładnię przepisów, odnoszą się do konieczności uwzględniania maksymalnych parametrów technicznych anten. Skoro zaś w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wskazania Sądu wykluczały przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy, a co za tym idzie, podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, polegający na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd – zdaniem skarżącej kasacyjnie – że przy uwzględnieniu maksymalnych mocy i tiltów anten możliwe byłoby zaliczenie inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten jest obciążony wadą konstrukcyjną. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy zarzucie naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd przyjął, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy byłoby możliwe zaliczenie inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, lecz (błędnie – jak wyżej wykazano) uznał za konieczne ustalenie w ramach postępowania wyjaśniającego, czy wykorzystanie maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, wymagałoby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. Na marginesie wypada wskazać, odnosząc się wniosków skarżącej kasacyjnie, że art. 188 p.p.s.a. obecnie (to jest po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2015 r. poz. 658) daje podstawy do orzeczenia reformatoryjnego w przypadkach, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a więc nie uzależnia rozpoznania skargi od naruszenia prawa materialnego przy równoczesnym braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak to czynił w swoim pierwotnym brzmieniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części." Skład orzekający uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest uzasadnione obciążanie strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.