I OZ 599/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 652/23 w sprawie ze skargi R.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia 8 września 1995 r. nr 20/95 w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 652/23 (dalej postanowienie z 24 sierpnia 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R.M. (dalej skarżący) na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z 8 września 1995 r. nr 20/95 (dalej uchwała nr 20/95) w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w terminie. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej ppsa), stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z obowiązującym w dniu 8 września 1995 r. - podjęcia uchwały nr 20/95 - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. [nr 16] poz. 95, [zm. nr 34 poz. 199; nr 43 poz. 253; nr 89 poz. 518; z 1991 r. nr 4 poz. 18; nr 110 poz. 473; z 1992 r. nr 85 poz. 428; nr 100 poz. 499; z 1993 r. nr 17 poz. 78 - uw. NSA], dalej ust), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dnia 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) - uprzednio zwaną ustawą o samorządzie terytorialnym - obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Uregulowanie to uzupełniał art. 101 ust. 3 ust, który stanowił, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Prawodawca w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej ustawa zmieniająca), w art. 17 ust. 2 postanowił, że zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc po 1 czerwca 2017 r. Wnosząc skargę na uchwałę organu wydaną 8 września 1995 r. skarżący obowiązany był do wyczerpania szczególnego trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wynikającego z art. 101 ustępu 1 ust. Bezspornie skarżący wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszeń pismem z 23 czerwca 2022 r., czym spełnił pierwszą z przesłanek skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kolejną z przesłanek dla skuteczności zaskarżenia aktu prawa miejscowego będącego przedmiotem niniejszej sprawy był upływ czasu do wniesienia skargi inicjującej postępowanie, który był oznaczony terminem, którego bieg rozpoczynał się w chwili udzielenia odpowiedzi przez organ na wskazane wcześniej wezwanie skarżącego. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszeń organ doręczył skarżącemu 11 lipca 2022 r. wraz z jej uzupełnieniem doręczonym 19 października 2022 r. Skarżący skargę złożył 1 marca 2023 r. Przechodząc do wskazania przepisów proceduralnych właściwych dla wniesienia skargi przysługującej skarżącemu z art. 101 ust. 1 ust, Sąd I instancji wskazał postanowienie NSA z 12.7.2011 r. I OSK 1158/11, w którym zaznaczono, że obowiązuje w tym względzie powszechnie akceptowana w doktrynie i orzecznictwie zasada, że sprawa jest rozpoznawana wedle przepisów procesowych obowiązujących w dacie orzekania - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie będą miały przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wynika to z samej istoty sądowej kontroli administracji. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania tego aktu. Teza postawiona we wskazanej sprawie, choć odnosząca się do innych przepisów, pozostawała - zdaniem Sądu I instancji - aktualna dla sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu. Uchwała nr 20/95 została podjęta 8 września 1995 r. - przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie miał tryb zaskarżenia określony w art. 101 ust. 1 usg w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Uwzględniając zmiany procedury sądowoadministracyjnej poczynione przez ustawodawcę w ustawie zmieniającej, Sąd zasygnalizował, że do skargi wnoszonej w sprawie uchwały będącej przedmiotem sporu zastosowanie będzie mieć art. 52 § 4 ppsa (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Ów przepis stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wobec ostatniego wskazanego przepisu, zastosowanie znajdzie również art. 53 § 2 ppsa (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), stanowiący, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zastosowanie w tym trybie wymienionej normy prawnej związane jest z uchwałą 7 sędziów NSA z 2.4.2007 r., w której przyjął, że art. 53 § 2 ppsa znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg (dalej uchwała II OPS 2/07). Skarżący wniósł skargę pismem z 1 marca 2023 r., co oznacza, że nie dochował on terminu do jej złożenia określonego w art. 53 § 2 ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji. Termin ten upływał 18 listopada 2022 r., jeśli przyjąć za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszeń pismo organu stanowiące uzupełnienie wcześniej udzielonej odpowiedzi doręczone 19 października 2022 r. Uznanie za odpowiedź na wezwanie pisma doręczonego skarżącemu 11 lipca 2022 r. pozostawało bez "zmiany" [winno być " znaczenia" - uw. NSA] dla rozstrzygnięcia, bo termin do wniesienia skargi względem tego pisma wygasł 10 sierpnia 2022 r. Formułując ocenę dotyczącą pism przesłanych przez organ w sposób korzystniejszy dla skarżącego, nadal nie pozwalało to uznać złożenia skargi inicjującej postępowanie z dochowaniem terminu. Złożenie skargi jest aktem staranności skarżącego, którego winien on dokonać w wyznaczonym przez prawo czasie. Skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów z 8 września 1995 r. nr 20/95 w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, gdyby wniósł ją do sądu administracyjnego w terminie ustalonym w art. 53 § 2 ppsa (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), czego nie uczynił. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że skarga, złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (gminnym), została wniesiona po terminie, wobec czego podlegała odrzuceniu (k. 4-7, 62-65 akt sądowych). Zażalenie na postanowienie z 24 sierpnia 2022 r. złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie [sprawy] Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem gruntownego rozpoznania sprawy. Z ostrożności wniósł o przywrócenie terminu i uznanie kwot dokonanego wpisu na poczet nowego. Skarżący zarzucił niekonstytucyjność podanego przez Sąd rozwiązania ustawowego z liczeniem terminu przedawnienia. Zdaniem skarżącego, Sąd błędnie nie wskazał konkretnych stanowisk organów (np. numeru uchwały i organu, który ją wydał, daty z jakiej jest uchwała), a jedynie podał daty doręczeń. Trudno jest się bronić, nie wiedząc o jakich uchwałach organu Sąd pisze. Zwrotki z datami doręczeń pism wracają do organu. Skarżący zakwestionował, by w datach podanych przez Sąd otrzymał jakiekolwiek uchwały organu w przedmiocie uzupełnienia wykazu lokali przeznaczonych na sprzedaż o lokal [...] lub o odmowie uzupełnienia tego wykazu, lub o innym rozwiązaniu problemu. Pisma autorstwa wiceburmistrza M.R., w rozumieniu ustawy, nie są stanowiskiem organu, jakim jest ciało kolegialne - Zarząd Dzielnicy Mokotów. Dlatego wniósł o przywrócenie terminu lub uznanie, że nie doszło do naruszenia terminu, skoro organ, mimo ustawowego wymogu, nie podał terminu przedawnienia do zaskarżenia. W ocenie skarżącego, jeżeli przepis jest niejednoznaczny, niejasny, budzi wątpliwości jak go stosować, a przez błąd w jego zrozumieniu doprowadza do pozbawienia drogi sądowej, to narusza zasady przyzwoitej legislacji i art. 45 Konstytucji RP, który gwarantuje prawo do sądu (k. 72-73 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z obowiązującym na czas podjęcia uchwały nr 20/95 w dniu 8 września 1995 r. art. 101 ustęp 1 ust (Dz.U. z 1990 r. nr 16 poz. 95, zm. nr 34 poz. 199; nr 43 poz. 253; nr 89 poz. 518; z 1991 r. nr 4 poz. 18; nr 110 poz. 473; z 1992 r. nr 85 poz. 428; nr 100 poz. 499; z 1993 r. nr 17 poz. 78), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dnia 1 czerwca 2017 r. został zniesiony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarty w art. 101 ust. 1 usg - uprzednio zwaną ustawą o samorządzie terytorialnym - obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Uregulowanie to uzupełniał art. 101 ustęp 3 ust, który stanowił, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Prawodawca w ustawie zmieniającej, w art. 17 ust. 2 postanowił: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 [ppsa - uw. NSA], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 [z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730) - uw. NSA], art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.". Wolą ustawodawcy zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc po 1 czerwca 2017 r. Wnosząc skargę na uchwałę organu wydaną 8 września 1995 r. skarżący obowiązany był do wyczerpania szczególnego trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wynikającego z art. 101 ustępu 1 ust (następnie usg) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 52 § 4 ppsa w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 ppsa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała II OPS 2/07). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że - zgodnie z obowiązującym art. 101 ust. 1 ust na czas podjęcia uchwały nr 20/95 - skarżący obowiązany był do wezwania Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po bezskutecznym wezwaniu uprawniony był do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konieczności wezwania nie kwestionował sam skarżący, skoro wezwanie takie pod adresem Zarządu wystosował. O bezskuteczności wezwania można natomiast mówić w momencie udzielenia przez organ odpowiedzi negatywnej lub upływu terminu do zajęcia stanowiska, co ma miejsce w sytuacji, w której organ nie zajmuje stanowiska wobec wezwania. Skarżący wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszeń pismem z 23 czerwca 2022 r. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszeń organ doręczył skarżącemu 11 lipca 2022 r. wraz z jej uzupełnieniem doręczonym 19 października 2022 r. Trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, licząc korzystnie dla skarżącego od dnia następującego po dniu doręczenia mu uzupełnienia odpowiedzi na wezwanie z 23 czerwca 2022 r., upłynął bezskutecznie 18 listopada 2022 r. Gdyby przyjąć argumentację skarżącego, że pisma z 6 lipca 2022 r. i 29 września 2022 r. w istocie nie stanowiły odpowiedzi organu na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wówczas termin na wniesienie skargi wynosiłby 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i upływałby 19 grudnia 2022 r. W obu przypadkach skarga złożona 1 marca 2023 r. była zatem spóźniona. W konsekwencji, podlegała ona odrzuceniu. Argumentacja skarżącego, że Sąd błędnie nie wskazał konkretnych organów (np. numeru uchwały i organu, który ją wydał, daty z jakiej jest uchwała), a jedynie podał daty doręczeń, w istocie sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w pełni odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej. Niewskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu konkretnych danych identyfikujących pisma doręczone skarżącemu odpowiednio 11 lipca 2022 r. i 19 października 2022 r. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Klarowne było, że chodzi o pisma stanowiące odpowiedź na wezwanie organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą nr 20/95. Odpowiedzi te nie są wydawane w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie podlegają one zatem wymogom formalnym właściwym dla tych form orzeczeń administracyjnych. Pismo z 6 lipca 2022 r., doręczone skarżącemu 11 lipca 2022 r., jak i pismo z 29 września 2022 r., doręczone mu 19 października 2022 r. zostały sporządzone i podpisane przez odpowiednio - Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy Mokotów P.G. i Zastępcę Burmistrza Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy M.R. Nie oznacza to jednak, że nie prezentują one stanowiska organu wobec wezwania skarżącego z 23 czerwca 2022 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy był członkiem Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy a Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy Mokotów był pracownikiem merytorycznym Zarządu - obaj byli osobami uprawnionymi do udzielenia odpowiedzi w trybie art. 101 ustępu 1 ust (obecnie usg). Istotne jest, że udzielone przez nich odpowiedzi świadczyły o bezskutecznym wezwaniu organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, warunkującym dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Obowiązująca regulacja nie narusza art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.