II OSK 207/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/21 w sprawie ze skargi P. S. i E. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr 442/21 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., VII SA/Wa 1224/21, oddalił skargę P. S. i E. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 14 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej PINB) z 7 stycznia 2021 r., nakazującej P. S. doprowadzenie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, znajdującego się na terenie obejmującym działki nr [...], [...] i [...] położone w miejscowości H., do stanu zgodnego z prawem (poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na całkowitej rozbiórce przedsionka o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m wybudowanego w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej) - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Na tę decyzję P. S. i E. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do WSA, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił. Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji organu był art. 51 ust. 5 i art. 52 p.b., zaś organ orzekał w warunkach związania go oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17, uchylającym wyrok WSA w Warszawie i decyzje organów obu instancji. Przyczyną uchylenia wyroku WSA w Warszawie oraz decyzji organów obu instancji, wydanych w niniejszej sprawie, była wada decyzji PINB, polegająca na tym, że "PINB nakazał, z powołaniem się na art. 51 ust. 5 Pr.bud., P. S. dokonać całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy społecznej i opieki osób starszych" – a tym samym nie określił w sposób wystarczająco precyzyjny, co podlega rozbiórce. Dokonując sądowej kontroli decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki oznaczonej co do tożsamości części obiektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany również oceną prawną i wskazaniami dla organu co do dalszego postępowania w sprawie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej p.p.s.a.), stwierdził, że zarówno PINB, jak i WINB orzekły w sposób zgodny ze stanowiskiem NSA i odpowiadający prawu. Po pierwsze, PINB – co wynika wprost z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji – sprecyzował zakres przedmiotowy nakazu orzekanej rozbiórki, odnosząc go do przedsionka o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m wybudowanego w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej. Po drugie, uwzględnił ocenę prawną NSA, dokonaną w wyroku sygn. akt II OSK 2351/17 w zakresie niedopuszczalności zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. odnośnie do wydłużenia terminu na przedłożenie projektu zastępczego. Skoro więc NSA w wyroku z 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17, stwierdził jednoznacznie, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to obowiązkiem PINB było zastosowanie sankcji z art. 51 ust. 5 p.b. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu – zgodnie z ww. oceną prawną NSA. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji w sposób poprawny, dlaczego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania alternatywny nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (brak istniejącej w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzja Starosty Mińskiego nr 14/2015 z 10 lutego 2015 r., uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę), ani nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych (gdyż roboty zostały już wykonane). W ocenie Sądu niezasadny był zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. "poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i uznaniu, że w sprawie wystąpił brak innych sposób zalegalizowania części budynku, wobec czego organ musi nakazać rozbiórkę". Ów "brak innych sposobów zalegalizowania części budynku" był bowiem spowodowany wyłącznie zaniechaniem skarżących w spełnieniu niezbędnego w postępowaniu naprawczym obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 19 stycznia 2015 r. - sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...], w H. Wyrazem woli inwestora – a nie jego obowiązkiem – jest współdziałanie (a przez to skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego), polegające na umożliwieniu organowi zatwierdzenie dostarczonego projektu budowlanego zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. S. i E. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez powielenie błędów organu I oraz II instancji i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstawy materialno-prawnej do zmiany decyzji PINB Nr 27/15 z dnia 19 stycznia 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy stoi w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji zasadnie uznały o nieprawidłowości żądania skarżących do zmiany terminu przedłożenia projektu zamiennego w trybie art. 155 k.p.a., mimo, że okoliczności sprawy uzasadniały rozpoznanie takiego wniosku, 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie, 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że ustalenia organów obu instancji stoją materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że pomimo nadzwyczajnych okoliczności wskazanych przez skarżących nie zachodzą podstawy do zmiany decyzji PINB Nr 27/15 z dnia 19 stycznia 2015 r.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 p.b., poprzez powielenie błędów organu I oraz II instancji i uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i uznaniu, że w niniejszej sprawie nie istnieją inne sposoby zalegalizowania części budynku, wobec czego organ I instancji musiał nakazać rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaznaczyć wypada, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W tym celu – prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. – organ nadzoru budowlanego, wobec niewykonania przez inwestora w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakazał P. S. doprowadzenie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbiórce wskazanych części budynku. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, przy rozpoznawaniu tej sprawy konieczne było uwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17, wiążących – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – zarówno Sąd, jak i organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Powyższy wyrok NSA w sposób jednoznaczny wskazał, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jednak podejmując ewentualną decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. organ powinien w szczególności mieć na względzie, iż orzekając o rozbiórce części obiektu budowlanego należy w rozstrzygnięciu sprecyzować zakres przedmiotowy nakazu orzekanej rozbiórki. Ponadto NSA zaznaczył, że organ winien także uwzględnić wynik sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1512/16. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku WSA, wniesiona również przez P. S. i E. S., została rozpoznana przez NSA wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2351/17, w którym – uwzględniając tę skargę kasacyjną – wskazano, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Mając zatem na uwadze treść wyroków NSA z 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17 i z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2351/17, za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie nie było podstawy materialno-prawnej do zmiany decyzji PINB Nr 27/15 z dnia 19 stycznia 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., co jednoznacznie zostało już uprzednio przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17, uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli zaś chodzi o ewentualne naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., to w sytuacji, gdy – co już wyżej podkreślono – w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 155 k.p.a. – organy administracyjne przepisów powyższych nie naruszyły. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 15 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 p.b. W sprawie tej nie budzi wątpliwości, co stwierdzono już w wyroku NSA z 24 lipca 2019 r., II OSK 2285/17, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zostały więc spełnione przesłanki określone w tym przepisie, pozwalające na jego zastosowanie w postępowaniu naprawczym. Faktu tego nie zmienia oczekiwanie przez skarżących kasacyjnie zmiany decyzji PINB Nr 27/15 z dnia 19 stycznia 2015 r. W konsekwencji powyższego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż w realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi przez Sąd I instancji było uzasadnione. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.