I OSK 1344/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 44/24 w sprawie ze sprzeciwu Z.M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 44/24 - orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw Z. M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151 a § 2 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki nie był uprawniony do oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. z dnia 4 listopada 2022 r., gdyż dokument ten nie podlegał ocenie organu I instancji, podczas gdy operat ten sporządzony na zlecenie organu I instancji, został przez niego oceniony w toku postępowania; 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151 a § 2 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 (dalej "u.g.n.") poprzez przyjęcie, że brak było podstawy prawnej, aby Wojewoda Mazowiecki wystąpił o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, podczas gdy organ ten był uprawniony do wystąpienia o taką aktualizację z urzędu; 3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151 a § 2 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 15 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a. poprzez uznanie prymatu zasady dwuinstancyjności objętej art. 15 k.p.a. nad zasadą praworządności objętą art. 6 k.p.a., w efekcie czego skarżący nie może skutecznie dochodzić odszkodowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącej o dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wówczas, gdy jest dokonywane za słusznym odszkodowaniem. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przypomnieć zatem wypada, iż skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została objęta w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 listopada 2023 nr [...] uchylająca – na zasadzie art. art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Prezydenta [...] z 25 maja 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] (dzielnicy [...]), stanowiący działkę ewidencyjna nr [...]o pow. [...] m2 z obr. [...] przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...], wydzieloną na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia 11 października 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] (KW [...]). Oddalając skargę na ww. decyzję, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sąd wskazał bowiem, że operat szacunkowy z 4 listopada 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. określający łączną wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł utracił już swą ważność na dzień orzekania przez organ odwoławczy. Sąd zauważył przy tym, że niewątpliwie organ odwoławczy mógł wystąpić w trybie art. 136 k.p.a. do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności tego operatu, jednak nie wpłynęło by to na możliwość wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie, gdyż operat ten, choć został wykonany na zlecenie organu I instancji, to jednak nie podlegał ocenie tego organu. Tym samym gdyby taką ocenę dokonał dopiero organ odwoławczy, to w istocie strona zostałaby - w wypadku wydania orzeczenia w oparciu o ten dowód - pozbawiona możliwości rozpoznawania sprawy przez dwie instancje, co gwarantuje jej m. in. art. 15 k.p.a. W związku z tym Sąd i instancji stwierdził, że ponieważ organ I instancji nie ocenił dowodu jakim był sporządzony na jego zlecenie operat szacunkowy nieruchomości a nadto operat ten stracił swą aktualność a strona nie wnioskowała o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. przez organ odwoławczy, to zasadnie organ ten uwzględniając zapis art. 15 k.p.a. zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższą oceną decyzji Wojewody nie zgodził się Z. M., podnosząc w skardze kasacyjnej, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.J. z dnia 4 listopada 2022 r. podlegał - zgodnie z art. 80 k.p.a. swobodnej ocenie dowodowej [...]. Operat sporządzony w niniejszej sprawie znajdował się w aktach sprawy organu I instancji już w listopadzie 2022 r., zaś strona otrzymała do niego dostęp w styczniu 2023 r. Z praktyki organu I instancji wynika natomiast, że operat sporządzany na zlecenie organu przekazywany jest stronie dopiero po jego weryfikacji i ocenie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W analizowanym przypadku brak odniesienia się przez organ I instancji do operatu szacunkowego w decyzji odmawiającej wypłatę odszkodowania nie był zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie - jednoznaczny z brakiem oceny tego operatu. Przeciwnie, wydając decyzję odmowną organ I instancji zobowiązany był uwzględnić tenże operat zgodnie z art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazywał ponadto, że miał możliwość przedstawienia swoich zarzutów co do treści operatu, czego jednak nie uczynił. Nie przedstawił również kontroperatu, jak i nie skorzystał w trakcie postępowania z możliwości przewidzianej w art. 157 § 1 u.g.n. Zdaniem zatem skarżącego kasacyjnie, operat szacunkowy sporządzony w sprawie został zbadany przez organ I instancji i podlegał jego swobodnej ocenie według zasady przewidzianej art. 80 k.p.a. W konsekwencji, Wojewoda Mazowiecki był uprawniony do zlecenia aktualizacji operatu szacunkowego zgodnie z art. 156 § 4 u.g.n. w ramach zasady przewidzianej w art. 136 k.p.a. Nie było więc, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić w związku z tym należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Zatem w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl bowiem art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, ocena sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może zaś obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zdaniem składu orzekającego, Sąd I instancji sprostał powyższym wymogom i prawidłowo ocenił decyzję kasatoryjną Wojewody Mazowieckiego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę gminną. Przepis ten w ust. 1 i 3 stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa na własność, odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w właściwym organem (...), a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. W świetle zaś art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Nie ulega więc wątpliwości, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania. Co prawda okoliczność ta - w razie stwierdzenia jego wadliwości lub upływu okresu ważności - sama w sobie, co do zasady, nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby - w trybie art. 136 k.p.a. - uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu lub skorzystać z procedury przewidzianej w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczącej jego aktualizacji, jednak w realiach niniejszej sprawy – jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki – Wojewoda Mazowiecki nie był uprawiony do podjęcia takich czynności. Przede wszystkim podkreślić należy, że poza sporem jest, iż na dzień orzekania przez organ odwoławczy (14 listopada 2023 r.) sporządzony przez Z.J. operat szacunkowy z dnia 4 listopada 2022 r. utracił już swą ważność (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że operat ten – choć sporządzony na zlecenie organu I instancji - był przedmiotem jego oceny w toku postępowania. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z 25 maja 2023 r. nr [...], przyczyną odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę było jedynie przyjęcie poglądu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 98 u.g.n. z uwagi na fakt nieobjęcia nieruchomości tak miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowało zaś tym, że Prezydent [...] w ogóle nie odnosił się nie tylko do kwestii wysokości odszkodowania, ale także nie ocenił sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego operatu szacunkowego z dnia 4 listopada 2022 r. Motywy decyzji odmownej koncentrowały się bowiem wyłącznie na stwierdzeniu braku przepisów materialnych do wypłaty odszkodowania. Przy czym o zbadaniu operatu przez organ I instancji nie może świadczyć ani to, że znajdował się on w aktach sprawy już w listopadzie 2022 r. ani też to, że skarżący zapoznał się z jego treścią i nie wnosił do niego uwag, jak też nie przedstawił kontroperatu. Bez wpływu na powyższą okoliczność pozostaje również okres (niewątpliwie długi) prowadzonego postępowania odszkodowawczego. Skoro bowiem z treści decyzji w sposób jednoznaczny wynikało, że operat szacunkowy nie był w żadnym zakresie poddany weryfikacji przez organ I instancji, to nie można było w sposób dorozumiany przyjąć, że z innych przyczyn do takiej oceny doszło. W konsekwencji uznać należało, iż w takiej sytuacji nie było również możliwie zastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego procedury przewidzianej w art. 156 ust. 4 u.g.n. Zlecanie przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu dokonania aktualizacji operatu stanowiłoby – w tym przypadku - przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego i w związku z tym strony winny mieć zagwarantowaną możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do tego kluczowego dowodu, jak też gwarancję, że zostanie on oceniony przez organy obu instancji. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o tak ustalony stan faktyczny pozbawiłoby zaś strony możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na jej ostateczny charakter, a tym samym godziłoby w normę prawną wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie można zatem w tym przypadku mówić o naruszeniu zasady praworządności, która nakazuje działać organom właśnie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Z powyższych względów zarzuty naruszenia: art. 64e p.p.s.a., art. 151 a § 2 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 156 § 4 u.g.n., art. 15 k.p.a. i art. 6 k.p.a. nie były zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.