III OSK 2452/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 347/23 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 38 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 maja 2023 r. (II SA/Wa 347/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę A. B. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie z dnia 28 września 2022 r., wydanego w oparciu o art. 39 ust. 1, art. 39a ust. 1 pkt 6 lit. c oraz art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej "u.o.P."), orzeczono o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych od 28 września 2022 r. do 27 grudnia 2022 r. oraz zawieszeniu od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "k.p.a."). Powyższa decyzja została doręczona bezpośrednio skarżącemu 28 września 2022 r., który w tym czasie przebywał w Areszcie Śledczym w Radomiu w związku z zatrzymaniem mającym miejsce 22 września 2022 r. i doprowadzeniem do Prokuratury Okręgowej w Radomiu, gdzie zostały mu przedstawione zarzuty. 23 września 2022 r. na skutek wniosku Prokuratora, Sąd Rejonowy w Radomiu orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy, które to postanowienie zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w Radomiu z 19 października 2022 r. Pismem z 26 października 2022 r. skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z 12 grudnia 2022 r. Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący rozkaz o zawieszeniu otrzymał 28 września 2022 r. w trakcie pobytu w Areszcie Śledczym. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono 26 października 2022 r., a więc z uchybieniem 14 – dniowego terminu do jego złożenia, który upływał 12 października 2022 r. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna 13 października 2022 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., a także samego art. 80 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, iż uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nastąpiło bez jego winy, albowiem w czasie kiedy został mu on doręczony przebywał w Areszcie Śledczym, bez kontaktu ze swoim pełnomocnikiem, którego poinformował o tym fakcie dopiero 25 października 2022 r. W skardze zarzucono nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegającego na braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i rozważeniu zebranych dowodów, a także pominięciu dowodów świadczących o uprawdopodobnieniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez winy skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej, ustosunkowując się w jej uzasadnieniu do treści podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego. Powołując się na przepis dotyczący niedopuszczalności odwołania i terminu do jego wniesienia, a także zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej unormowane w rozdziale 8, Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd meriti uznał za niewątpliwe to, że skarżącemu skutecznie doręczono rozkaz personalny 28 września 2022 r. i bezskutecznie upłynął termin do złożenia odwołania od tej decyzji. Jedyną drogą do uniknięcia konsekwencji wynikających z takiego stanu rzeczy było skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu, co skarżący uczynił i co jednocześnie było przedmiotem odrębnego postępowania jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 264/23. Konstatując, WSA stwierdził, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie było wyłącznie to czy faktycznie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, uznając te okoliczności za niesporne i poparte odrębnym rozpoznawaniem sprawy o odmowie przywrócenia terminu. Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.P. — poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym i aktualnym stanie prawnym skarżący podlega zwolnieniu ze służby ze względu na ważny interes służby, podczas gdy prawidłowe uwzględnienie wszystkich elementów zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego, przeczy takiemu założeniu; 2. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. w zw. z art. 81a k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada przymiotu nieposzlakowanej opinii oraz w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka słusznego interesu służby, z uwagi na toczące się wobec niego postępowanie karne, a tym samym nie może pełnić służby w Policji, podczas gdy zasada domniemania niewinności o randze międzynarodowej oraz konstytucyjnej wskazuje wprost, że każdego oskarżonego o popełnienie czynu zabronionego uważa się za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy, a tym samym jest jednym z istotnych elementów wyznaczających pozycję obywatela w społeczeństwie oraz wobec władzy, gwarantując mu odpowiednie traktowanie; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy ocena materiału dowodowego w sprawie powinna skutkować uwzględnieniem skargi w całości; 4. art. 58 k.p.a. w z art. 59 k.p.a. w zw. z 129 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie przywrócenie terminu skarżącemu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z 28 września 2022 r., podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy a tym samym złożył wniosek oraz odwołanie (dokonał czynności procesowej) w terminie; 5. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegającego na brakach we wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie i rozważeniu zebranych materiałów, a także pominięcie dowodów świadczących o tym, że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a tym samym złożył wniosek oraz odwołanie w terminie; 6. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 7. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezkrytycznym przyjęciu, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, że okoliczności stanowiące podstawę wydania postanowienie nr [...] Komendanta Stołecznej Policji z 28 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z 28 września 2022r., doręczone pełnomocnikowi dnia 2.12.2022 r. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uznanie, że odwołanie skarżącego od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji z 28 września 2022r. zostało wniesione w terminie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszym przypadku jest to, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego doszło do uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego z 28 września 2022 r., warunkującego z kolei prawidłowość postanowienia wydanego przez Komendanta Stołecznego Policji z 12 grudnia 2022 r. Analiza treści skargi kasacyjnej oraz jej zarzutów w istocie skłania ku stanowisku, iż intencją autora była próba zakwestionowania rozkazu personalnego mającego za przedmiot zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, a pobocznie kwestie związane z odwołaniem od rozkazu personalnego mającego za przedmiot zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych. Świadczą o tym chociażby zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, które mimo ich powołania nie odnajdują swojego rozwinięcia w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i zarzuty wskazane w pkt 4, 5, 6 i 7 w zasadzie stanowią powtórzenie zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten zatem już raz dokonał ich oceny, którą co do zasady podziela Naczelny Sąd Administracyjny. W zakresie zarzutów odnoszących się do wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego skarżący w obu skargach nie wyjaśnił wszakże na czym miałoby polegać rzeczona nieprawidłowość i jaki miała ono wpływ na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wyroku WSA. Co więcej, zwrócić należy także uwagę na wadliwość konstrukcyjną zarzutów opisanych w pkt 4, 5, 6 i 7 skargi kasacyjnej, ponieważ dla poprawności wymogów skargi kasacyjnej wskazane w nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego winny mieć powiązanie z naruszeniem konkretnych przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów określonych powołanymi zarzutami, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie do spraw określonych w jego art. 1 i art. 2 k.p.a. W myśl jednak uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.) nie stanowi to przeszkody do tego, by Sąd drugiej instancji samodzielnie rozpoznał tego typu zarzuty merytorycznie, oceniając je jako bezpodstawne. Już li powyższe względy świadczyły o braku zasadności wywiedzionej skargi kasacyjnej. Należy także zaznaczyć, że niniejsza sprawa za przedmiot ma kwestię związaną z uchybieniem terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego zwolnienia ze służby i pod tym kątem dokonywana jest jej ocena faktyczna i prawna, a nie zaś kwestia przywrócenia terminu do złożenia takiego odwołania czy też sam rozkaz o zwolnieniu z Policji. Są to odrębne zagadnienia, podlegające odrębnie kontroli legalności w innych sprawach sądowoadministracyjnych. Sprawa związana z przywróceniem terminu została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Warszawie z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 264/23 oddalającym skargę na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z 28 listopada 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Oprócz tego, na uwzględnienie nie mógł zasługiwać także zarzut określony w pkt 3 skargi kasacyjnej, albowiem jak wielokrotnie podkreślał to Naczelny Sąd Administracyjny (vide choćby: wyroki NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I GSK 769/24 i I GSK 618/24, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1052/24) przepis art. 151 P.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym i wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają poprawności ustaleń w sprawie, które to ustalenia dotyczyły wyłącznie daty doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego (28.09.2022 r.) i daty wniesienia odwołania (26.10.2022 r.). Powyższe niekwestionowane w istocie okoliczności obligowały organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu stosownie do art. 134 k.p.a. co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. W takim stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.