II OSK 916/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r., znak SKO.Z/4100/71/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/21, oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 8 lipca 2021 r., znak SKO.Z/4100/71/2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 30 kwietnia 2020 r., nr BP-05.6724.5.36.2020.MNO, o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji pn: "budowa wiaty na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. [...] w K. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "S.", ze względu na brak takiej zgodności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), podzielenie ustaleń organów administracji publicznej na etapie postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że w sprawie o wydanie zaświadczenia nie stosuje się większości przepisów k.p.a., zaś na poziomie administracyjnym doszło do właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji publicznej w koniecznym zakresie i właściwe określenie faktów wynikających z danych będących w posiadaniu organu, stąd pominięcie udziału strony w postępowaniu nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania, które to ustalenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do wydania zaświadczenia bez koniecznego (w tym przypadku) postępowania wyjaśniającego i uznania, że zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, b. art. 219 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. z art. 80 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe nieuprawnione odmówienie przez organ I i II instancji wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji pn.: "budowa wiaty na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. [...] w K." z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w tym (i) § 11 ust. 7 pkt 2 lit. b oraz (ii) § 11 ust. 7 pkt 1 lit. b tiret pierwszy oraz (iii) § 11 ust 3 pkt 1 lit d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S." przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r., nr [...] (dalej jako: "m.p.z.p.") i uznanie, że przeprowadzona analiza postanowień m.p.z.p. na etapie postępowania administracyjnego była prawidłowa (miało wpływ na wynik sprawy), podczas gdy zdaniem skarżącej wskazana inwestycja jest zgodna z postanowieniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego, c. art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia w odpowiednim zakresie postępowania wyjaśniającego i pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym odebranie jej możliwości pełnego wypowiedzenia się w sprawie i wydanie zaskarżonego orzeczenia przed uzyskaniem od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym postępowania, a przed wydaniem orzeczenia umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym odstąpienie od zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie (art. 81 k.p.a.), nie zapewnienie czynnego udziału strony przez co ta została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i wykazania zgodności inwestycji z aktem planistycznym (art. 10 § 2 k.p.a.), co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenia doprowadziły do nieprawidłowego podzielenia argumentacji organów postępowania administracyjnego i oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Niezależnie od powyższego, w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, wniesiono do WSA w Krakowie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy stosownie do art. 179a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie o wydanie zaświadczenia nie stosuje się większości przepisów k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza tego zarzutu. Sąd wyjaśniając motywy wydanego orzeczenia nie wyraził się w sposób przytoczony w tym zarzucie. Wskazał natomiast na "bardzo uproszczony" charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Ocena ta jest podzielana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. przykładowo wyroki NSA z 27.06.2019 r., II OSK 2134/17, LEX nr 2740810; 24.04.2020 r., I OSK 728/19, LEX nr 3021221; 28.04.2020 r., II OSK 1387/19, LEX nr 3099401; 8.12.2020 r., I OSK 2512/19, LEX nr 3173579; 13.04.2021 r., II OSK 3088/20, LEX nr 3265939 oraz z 16.06.2021 r., II OSK 2524/18, LEX nr 3243637), jak również przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Określenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia mianem postępowania uproszczonego wynika z tego, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach bądź obowiązkach strony. "Rozstrzygnięciem" w tym postępowaniu jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, albo odmowa takiego potwierdzenia. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia prawnego reżimu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego na nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Sąd I Instancji, weryfikując zaskarżone postanowienie, podzielił ustalenia organów administracji, że nieruchomość skarżącej kasacyjnie została objęta uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.12, w którym to nie jest dopuszczalna lokalizacja wiat. Podstawą tych ustaleń były przepisy § 7 ust. 3, § 17 oraz § 31 planu miejscowego. Według § 7 ust. 3: "W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników." Należy zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przepis ten wprowadza w obszarach objętych planem zasadę, w myśl której: "co nie jest dozwolone, jest zakazane". Z kolei w § 17 wymienia obiekty i urządzenia budowlane, które mieszczą się w przeznaczeniu poszczególnych terenów (z wyłączeniem terenów zieleni urządzonej ZPs.3, ZPs.5 i ZPs.6). W paragrafie tym nie zostały wymienione wiaty. Natomiast § 31 planu miejscowego zawiera ustalenia dla terenu MW/U.2. W nim również brakuje jakiejkolwiek wzmianki o możliwości sytuowania wiat, zaś ust. 3 pkt 2 tego paragrafu odnosi się do nieruchomości przy ul. S. [...], wskazując, iż pod tym adresem znajduje się "kamienica z oficyną, dawna oberża [...], dawny [...], których ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej, zgodnie z § 11, z dopuszczeniem nadbudowy nieujętych w ewidencji zabytków oficyn do maksymalnej wysokości zabudowy 14m". Uwzględniając wskazane powyżej ustalenia planu miejscowego Sąd I instancji prawidłowo ocenił ograniczone w swym przedmiocie postępowanie wyjaśniające oraz trafność wydanych na jego podstawie postanowień organów obu instancji. Z tych też względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 219 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. z art. 80 k.p.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. jest ograniczone do analizy posiadanej dokumentacji. Oznacza to, że w tym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji (por. wyrok NSA z 22.10.2021 r., I OSK 594/21, LEX nr 3274180). Celem postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydania zaświadczenia jest bowiem zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się m.in. do faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z 14.02.2020 r., I OSK 1698/18, LEX nr 3022403 oraz z 16.06.2021 r., II OSK 2524/18, LEX nr 3243637). Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na danych już posiadanych przez organ (wyrok NSA z 23.03.2022 r., I OSK 1258/21, LEX nr 3337973). W świetle powyższego, należy wyraźnie podkreślić, że organ w niniejszej sprawie nie był też uprawniony do oceny charakteru znajdującego się na działce skarżącej kasacyjnie obiektu. Przedmiotem tego postępowania było wyłącznie udzielenie w prawem przewidzianej formie odpowiedzi na pytanie o to, czy budowa wiaty (jako takiej) na działce nr [...], obr. [...] przy ul. S. [...] w K. jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.