II SA/Ol 879/21

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego - oddala skargę. UZASADNIENIE Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z 2 listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "organ I instancji"), działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...], wymierzył A. M., P. M. i S. L. karę pieniężną w wysokości 5.896,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w [...], obręb nr [...], działka drogowa nr [...], dwustronnej reklamy o treści [...] o wymiarach 1,17m x 4,00m i powierzchni 4,68 m2 (całkowita powierzchnia zajęcia wynosi 9,36 m2, reklama jest dwustronna), w okresie od 19 sierpnia do 8 września 2020 r. Po rozpatrzenia odwołania strony obciążonej karą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone kontrole miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary wykonane przy użyciu specjalistycznego urządzenia pomiarowego GPS, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca zajęcia pasa drogowego względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co przedstawiono w uzasadnieniu decyzji. Odwołujący się nie zakwestionowali ustaleń organu odnośnie wymiarów zajęcia pasa drogowego oraz czasu zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że A. M., P. M. i S. L. zajmowali pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w [...], obręb nr [...], działka drogowa nr [...] poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi dwustronnej reklamy o treści [...] o wymiarach 1,17m x 4,00m i powierzchni 9,36 m² (reklama dwustronna), w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r. Fakt zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] udokumentowano dokumentacją fotograficzną oraz notatkami służbowymi sporządzonymi w trakcie wizji w terenie we wskazanym okresie, raportem z pomiaru [...] specjalistycznym urządzeniem pomiarowym oraz wydrukiem z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...] z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz miejscem zajęcia pasa drogowego. Okoliczności zajęcia pasa drogowego nie zaprzecza również strona. Wskazano, że w protokole oględzin przeprowadzonych 6 października 2020 r. stwierdzono, że reklama została już usunięta, niemniej fakt umieszczenia reklamy w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r. został udowodniony prawidłowo zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazało, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., bowiem strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto w sprawie tej nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, że chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r. Nie można mówić o znikomości, jeżeli narażone są naruszeniem takie dobra, jak zdrowie, czy życie uczestników ruchu drogowego. Mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary, brak jest też podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie normy z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Z akt wynika, że organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania, zawiadomił stronę o miejscu i terminie oględzin pasa drogowego i umożliwił stronie zapoznanie z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły strony – A. M., P. M. oraz S. L. W skardze zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 136 w zw. z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "k.p.a.", poprzez dokonanie przez organ II instancji niewłaściwej "absorbcji ustaleń" dokonanych przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skutkujące wydaniem decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniu, w szczególności brak zajęcia stanowiska co do przedstawionej argumentacji strony, zupełne jej pominięcie w uzasadnieniu decyzji, a tym samym wzbudzenie braku zaufania do organów władzy publicznej; b) art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.; c) art. 75, 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, jakoby strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte 3 września 2020 r., a kontrolę przeprowadzono 8 września 2020 r. i 6 października 2020 r., w aktach zaś brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że reklama była zamontowana przed kontrolą; d) przepisów działu IVa k.p.a., w szczególności art. 189f k.p.a., poprzez dokonanie ich wykładni w sprzeczności z podstawowymi zasadami, skutkujące brakiem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na ziszczenie się przesłanek odstąpienia; 2.obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: a) art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie strony za podmiot, który dokonał bez zezwolenia zajęcia pasa drogowego, pomimo braku przedstawienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie; b) art. 40 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego błędną interpretację, skutkującą nałożeniem na stronę kary, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze na okoliczności w niej zawarte oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi załączono obwieszczenie z Monitora Sądowego i Gospodarczego nr 157 (6302) z 16 sierpnia 2021 r. poz. 52131. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że obowiązkiem organu było zbadanie, czy nieruchomość granicząca z zajętym pasem drogowym nie pozostaje we władaniu innego podmiotu, nie ustalono, czy strona była związana umową z innym podmiotem, na podstawie której wykonano usługę w postaci zamontowania reklamy. Podkreślono, że decyzja powinna być też poprzedzona ustaleniem, czy obiekt znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Zarzucono, że odręczny rysunek nie może stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na nieprecyzyjność sporządzonego rysunku, przejawiającą się chociażby w pominięciu dokładnych opisów obiektów, brakiem legendy wyjaśniającej poszczególne oznaczenia techniczne, a także brakiem czytelności sporządzonego szkicu, nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii i określenie dokładnych odległości między nimi, które mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji reklamy. W sprawie nie został przedstawiony dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego i kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami. Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania oraz obligatoryjne przesłanki do wykazania, wypis i wyrys z rejestru gruntów powinny być standardowymi dokumentami gromadzonymi przez organy w postępowaniach wszczynanych na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, celem dokładnego wykazania umieszczenia reklamy na pasie drogowym. W związku z powyższym nie ma pewności, czy reklama i nośnik zostały posadowione w pasie drogowym. Dowodem, który pozwalałoby na postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń tego pasa. Taka mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna być sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego. Rutynowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Z kolei dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego, nie zawsze bezpośrednio z niej wynika. Zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami,. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 189f k.p.a., skarżący stwierdzili, że pojęcie "znikomości naruszenia prawa" jest wzorowane na pojęciu "znikomej szkodliwości społecznej czynu", choć - odwrotnie niż w przypadku odpowiedzialności karnej - nie eliminuje deliktu, lecz stanowi przesłankę do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W tym kontekście naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Wpływ na ocenę znikomości naruszenia mają takie elementy jak: waga dobra chronionego, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia. Mając to na uwadze, działanie podmiotu zajmującego pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] należało uznać za naruszenie o znikomej wadze, bowiem strona w momencie otrzymania zawiadomienia dołożyła należytej staranności, aby doszło do zaprzestania tego naruszenia. Organ 3 września 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie, a już przy kolejnej kontroli, 6 października 2020 r. reklama nie zajmowała pasa drogowego. Ponadto jej umiejscowienie nie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo drogowe, trwało stosunkowo krótko, nie miało wpływu na żadne inne podmioty, a ponadto skutecznie zaprzestano dalszego naruszenia. Wnosząc o oddalenie skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na to, że obecność reklamy w pasie drogowym w okresie poprzedzającym dzień wszczęcia postępowania organ udokumentował notatką służbową z 19 sierpnia 2020 r. wraz z dołączoną do niej dokumentacją fotograficzną oraz raportem z pomiaru [...]specjalistycznym urządzeniem pomiarowym, jak też wydrukiem z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz miejscem zajęcia pasa drogowego. To, że organ z dokonanej kontroli zajęcia pasa drogowego sporządził notatkę służbową, a nie protokół kontroli, nie oznacza, że nie może ona stanowić materiału dowodowego w sprawie. Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 879/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe wobec powzięcia informacji o zgonie skarżącej A. M., zaś po uzyskaniu informacji co do następców prawnych zmarłej, postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie. Ustalono, że następcami prawnymi zmarłej pozostają: R. M., P. M. oraz S. L.. Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 879/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę P. M. oraz S. L. wobec nieuzupełnienia braku formalnego skargi, zaś wniesione zależenie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II GZ 178/23. Pismem z dnia 4 września 2023 r. R. M. uzupełnił brak formalny skargi poprzez wskazanie swojego numeru PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2325).) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie tych przepisów sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce, w sytuacji gdy kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego wydana została zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: "k.p.a." Wbrew zarzutom skargi, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, aby nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające w sprawie ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności warunkowały wymierzenie kary. Podane przez organy motywy pozwalały na zweryfikowanie zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. W toku postępowania, w złożonym odwołaniu, jak też w skardze do sądu, strony kwestionowały ustalenia faktyczne, tj.: sposób potwierdzenia zajęcia pasa drogowego, okres zajęcia, kwalifikację obiektu jako reklamy oraz podmiot zobowiązany do uiszczenia kary. Jednak zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny podważa stanowisko prezentowane w skardze. Po pierwsze, w sprawie tej prawidłowo uznano, że obiekt stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) dalej jako: "u.d.p." Przepis ten stanowi, że reklama to "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098)". Art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez reklamę należy rozumieć upowszechnienie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W oparciu o te przepisy w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że reklamą są wszystkie nośniki w jakiejkolwiek materialnej formie, np.: tablicy, billboardu, znaku, baneru, umieszczone w polu widzenia użytkowników drogi, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2600/21 i powołane w nim orzeczenia, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Skoro ustawodawca uznał, że reklamę stanowi każdy nośnik informacji wizualnej, to umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 1,17m na 4,00m, o treści [...] upowszechnia informację o prowadzonej działalności umożliwiając skorzystanie ze świadczonych usług, co stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nadto jak wynika z załączonych do akt sprawy wypisów z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (karta 7-9 akt adm.) osoby na które nałożono karę za zajęcie pasa drogowego, tj. A. M., P. M. oraz S. L. prowadziły działalność gospodarczą w formie spółki/spółek cywilnych w zakresie sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów silnikowych na stacjach paliw, zaś działalność ta prowadzona jest m.in. w woj. warmińsko-mazurskim, pow. [...], gm. [...], miejsc. [...], ul. [...], [...]. Zamieszczona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej informacja stanowiła zatem reklamę. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (zob. art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z tym najistotniejszą okolicznością dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest ustalenie, czy faktycznie umieszczenie danej reklamy nastąpiło w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. umieszczanie w pasie drogowym reklamy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia zarządca drogi udziela poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której określa prawa i obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę uwzględniającą powierzchnię pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego oraz stawkę opłat. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu rzeczonej kary ma charakter związany co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. reklamy) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. II SA/Ol 1049/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz R. Strachowska, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08, dostępny w CBOSA), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do twierdzenie, że zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot niż osoby prowadzące działalność gospodarczą na działce sąsiadującej z pasem drogowym tj. na stacji paliw przy ul. [...] nr [...] w [...]. Na żadnym etapie postępowania taki argument nie został przez strony podniesiony. W rzeczonym przypadku kwestionowana jest okoliczność, że reklama została posadowiona w całości w pasie drogowym, jednak w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza fakt zlokalizowania reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w [...], obręb nr [...], działka drogowa nr [...]. W aktach sprawy, wbrew zarzutom skargi, znajduje się wydruk z mapy geodezyjnej, pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...] z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz reklamą w skali 1:250 (k. 4 akt adm.) dokumentująca kolorem czerwonym granice pasa drogowego ul. [...], działka nr [...] oraz miejsce lokalizacji reklamy o treści [...] oznaczone kolorem niebieskim. Zgodnie z tą mapą reklama znajdowała się w całości w pasie drogowym. Potwierdzają to także fotografie załączone do notatek służbowych sporządzonych na okoliczność lokalizacji reklamy z dnia 9 lipca 2020 r.,19 sierpnia 2020 r. oraz 8 września 2020 r., ukazujące baner reklamowy przymocowany do słupka umiejscowionego w ogrodzeniu oraz słupa trakcji elektrycznej. Reklama w całości została zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z tą definicją pas drogowy nie ogranicza się tylko do jezdni, ale może obejmować także grunt wzdłuż jezdni zabezpieczony na potrzeby ruchu drogowego. Skarżący błędnie uważa, że załączone do akt notatki służbowe pracowników organu dokonujących kontroli pasa drogowego potwierdzające fakt stwierdzonego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r. nie mogą stanowić dowodu w sprawie dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego, skoro postępowanie wszczęto 3 września 2020 r., zaś kontrolę przeprowadzono w dniu 8 września 2020 r., natomiast przed kontrolą nie przedstawiono żadnych dowodów na okoliczność zamontowania reklamy. W tym miejscy wyjaśnić pozostaje, że fakt zajęcia pasa drogowego w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r. potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe sporządzone w trakcie wizji/kontroli w terenie przez pracowników organu w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 8 września 2020 r., jak też raport z pomiaru GPS RTK/RTN specjalistycznym urządzeniem pomiarowym oraz wydruk z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz miejscem zajęcia pasa drogowego. Okoliczności zajęcia pasa drogowego we wskazanym przez organ I instancji miejscu nie zaprzeczała również strona. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. II GSP 2062/21 (dostępny w CBOSA) nie ma znaczenia okoliczność, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzonych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że ma miejsce niedopuszczalne zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania ma miejsce na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania. W niniejszej sprawie w dniu 3 września 2020 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, które doręczono stronie w dniu 9 września 2020 r. Przeprowadzona 8 września 2020 r. kontrola potwierdziła fakt dalszego zajęcia pasa drogowego, co udokumentowano notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną, natomiast w dniu 6 października 2020 r., w toku przeprowadzonych oględzin, o których stronę zawiadomiono lecz nie brała w niej udziału, nie stwierdzono już dalszego umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Pozostaje nadto podkreślić, że na żadnym etapie postępowania w tej sprawie, strony na które nałożony został obowiązek uiszczenia kary nie przedstawiły dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Zasadnym jest wskazać nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. w CBOSA). Dopóki więc reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. Ponieważ kara naliczana jest za każdy dzień w oparciu o stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, ustalanej w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w której zarządzie pozostaje droga (art. 40 ust. 8 u.d.p.), prawidłowo przyjęto do obliczeń stawkę obowiązującą w danym dniu zajmowania pasa drogowego. Organy wyjaśniły, że na podstawie uchwały nr XXIV/328/04 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele niezwiązane z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2004 r. Nr 139, poz. 1726) ustaliły wysokość kary przyjmując za podstawę jej ustalenia stawkę 3 zł/m² za dzień. Nie budzi wątpliwości Sądu także okres zajęcia pasa drogowego. Obecność reklamy stwierdzono i udokumentowano podczas kontroli pasa drogowego w dniu 19 sierpnia 2020 r., kiedy to dokonano jej pomiaru przy użyciu specjalistycznego urządzenia pomiarowego - raport z pomiaru GPS RTK/RTN oraz pobrano wydruk z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz miejscem zajęcia pasa drogowego. Prawidłowo więc przyjęto ten dzień, jako początek terminu zajęcia. W dniu 8 września 2020 r. pracownicy organu, po wszczęciu postępowania, dokonali sprawdzenia lokalizacji reklamy, która nadal była umieszczona w pasie drogowym, natomiast podczas przeprowadzenia oględzin w dniu 6 października 2020 r. stwierdzono, że reklama została usunięta. Tym samym prawidłowo za ostatni dzień zajęcia uznano, dzień w którym potwierdzono jej pozostawanie w pasie drogowym, tj. 8 września 2020 r. Organy prawidłowo wyliczyły, że łącznie reklama znajdowała się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi przez 21 dni. Co do kolejnego zarzutu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych, gdyż wyjaśnienie czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu wskazać pozostaje, że nie zasługuje on na uwzględnienie, jak też żądanie przedstawienia urzędowego dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określającej, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Jak wskazano wyżej przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tą regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Z tego też względu brak jest podstaw do skutecznego żądania dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, gdyby miało się to przyczynić do wyjaśnienia wątpliwości, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka zaś formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. II GSK 799/21, wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. II GSK 1165/21, dostępne w CBOSA). Powyższe oznacza, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego po stronie organu nie zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia reklamy w rzeczonym pasie drogowym ul. [...], obręb nr [...] [...], gm. [...]. Wskazać również należy, że strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła takiego dowodu ani nie wystąpiła z wnioskiem o jego przeprowadzenie. Co do zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 189 f k.p.a. wyjaśnić pozostaje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Za prawidłową Sąd uznał ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma i 2) strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20, publ. w CBOSA). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma. Ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/ naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącemu kara taka nie jest. W niniejszej sprawie to wnoszący skargę ponoszą odpowiedzialność za to, że reklama została umieszczona i pozostawała w pasie drogowym niezgodnie z przepisami prawa. Nie dołożyli należytej staranności, aby ustalić przebieg pasa drogowego przed zlokalizowaniem reklamy. Błędne przekonanie co do lokalizacji reklamy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż każdy mógłby się w ten sposób tłumaczyć, co prowadziłoby do samowolnych zajęć pasa drogowego, wbrew wymogom ustawy. Skarżący przed posadowieniem reklamy w pobliżu drogi powinni byli upewnić się u zarządcy drogi, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wobec poprzestania tylko na własnej ocenie, dopuszczono się samowoli. Jest to równoznaczne z ignorowaniem przepisów, w tym wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że umieszczenie reklamy o powierzchni 4,68 m² (dwustronna) na wysokości zjazdu do stacji paliw, przy samej jezdni mogło powodować dekoncentrację kierowców i stwarzać realne zagrożenie w ruchu drogowym, a tym samym bezpieczeństwa zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego. Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że nie mógł mieć on w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Stosownie do § 3 organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowania zgodnego z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.