II GSK 182/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1710/22 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. T. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1710/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. T. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też: "Prezes NFZ") z [...] kwietnia 2022r., nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie w całości postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 82 ust. 5 pkt 2 oraz art. 5 pkt 21 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2021 poz. 1285 zpóźn. zm. dalej: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej", "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2022 poz. 1009 z późn. zm, dalej: "u.s.u.s." lub "ustawa systemowa") zw. z art. 77 § 1 ustawy z 15 września 2000r.Kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2022 poz. 1467 z późn. zm, dalej: "k.s.h") poprzez ich błędną wykładnię i skutkującą przyjęciem, iż skarżący podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność jako wspólnik spółki jawnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów wskazuje, iż podjęcie uchwały przez wspólników o likwidacji spółki i wyprzedawanie majątku przez spółkę wyklucza możliwość prowadzenia przez jej wspólnika działalności pozarolniczej. II. Rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j., dalej: "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego konsekwencją było wzięcie pod uwagę - przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego - wyłącznie informacji uzyskanych z KRS, z pominięciem analizy przedłożonych dokumentów wskazujących na brak prowadzenia działalności przez spółkę. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017r.,sygn. akt II FSK 1445/17). W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego konsekwencją było wzięcie pod uwagę - przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego - wyłącznie informacji uzyskanych z KRS, z pominięciem analizy przedłożonych dokumentów wskazujących na brak prowadzenia działalności przez spółkę. Zauważyć w tym miejscu wypada, że sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały zdaniem Sądu I instancji po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że skarżący został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnik spółki jawnej ZPUH "M." J. Sp.j. w okresie od 30 marca 2017r. do nadal. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie wobec istoty stawianej na ich gruncie kwestii spornej oraz wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi, współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z 6 marca 2018r.Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021r., poz. 162 i 2105 oraz z 2022r., poz. 24, 974 i 1570) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, osoba prowadząca działalność pozarolniczą to osoba, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei w myśl art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się nie tylko osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 6 pkt 1), ale również wspólników spółki jawnej (art. 8 ust. 6 pkt 4). Wskazane przepisy przyjmują zatem założenie, że wspólnika spółki jawnej traktuje się jak osobę prowadzącą pozarolniczą działalność. Norma prawna wywodzona z tych przepisów była przy tym odczytywana łącznie z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym przed 18 września 2021r.) zgodnie z którym, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa oraz przepisów ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców. Przyjęcie, że wspólnik spółki jawnej jest osobą prowadzącą działalność pozarolniczą, implikowało zatem określone oceny na tle systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 13 pkt 4b u.s.u.s., obowiązującego od 18 września 2021r. na mocy ustawy z 24 czerwca 2021r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz. 1621) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: 4b) wspólnicy spółki jawnej, partnerskiej lub komandytowej oraz komplementariusze w spółce komandytowo-akcyjnej - od dnia wpisania spółki do Krajowego Rejestru Sądowego albo od dnia nabycia ogółu praw i obowiązków w spółce do dnia wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Sądowego albo zbycia ogółu praw i obowiązków w spółce, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności przez spółkę zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców." Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadzając tę regulację chciał usystematyzować moment rozpoczęcia i zakończenia okresu ubezpieczenia m.in. wspólników spółki jawnej, zrywając z dotychczasowym jego niejasnym określeniem wskazującym w art. 13 pkt 4 u.s.u.s. (w brzmieniu sprzed 18 września 2021r.), że okres ubezpieczenia trwa "od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności". W ocenie NSA zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego w zakresie, w jakim zostało to ujęte w zarzucie kasacyjnym odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Sąd drugiej instancji podziela i akceptuje stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, że wspólnik spółki jest objęty obowiązkiem ubezpieczenia bez względu na to, czy spółka prowadzi działalność gospodarczą, gdyż wspomniany obowiązek powiązany jest jedynie z posiadaniem przez niego określonego statusu prawnego. WSA wskazał, że Prezes status skarżącego, jak i okres pozostawania wspólnikiem spółki jawnej ustalił na podstawie treści rejestru przedsiębiorców dotyczącego ZPUH "M" J. Spółki jawnej. Trafnie uznał, że oceny tej nie podważa znajdująca się w aktach administracyjnych kopia uchwały wspólników spółki z 31 marca 2017r., bowiem uchwała ta ani nie doprowadziła do wykreślenia spółki jawnej z rejestru, co skutkowałoby pozbawieniem skarżącego statusu wspólnika spółki jawnej, ani też do zawieszenia wykonywania przez nią działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego spółki jawnej nie wynika, że zostało zgłoszone otwarcie likwidacji tej spółki, nie dokonano wpisu polegającego na wykreśleniu tego podmiotu z rejestru przedsiębiorców. Informacje o braku prowadzenia likwidacji spółki i o nie wykreśleniu jej z Krajowego Rejestru Sądowego wynika również z pisma skarżącego z 10 stycznia 2022r. Wskazana uchwała nie doprowadziła też do zawieszenia prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej ZPUH "M." J. Spółki jawnej zgodnie z przepisami ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (aktualny t.j. Dz. U. z 2023 poz. 221 ze zm., dalej też: "Prawo przedsiębiorców"). Z przepisów tych wynika m.in., że: 1) zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej może nastąpić na zasadach określonych w tej ustawie (art. 22 ust. 1), 2)) zawieszenie może nastąpić na okres od 30 dni do 24 miesięcy (art. 23 ust. 2), 3)) zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy (art. 24 ust. 1), a we wniosku tym wskazuje się m.in. dzień, który rozpoczyna okres zawieszenia wykonywania działalności (art. 24 ust. 3), 4)) wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej w przypadku przedsiębiorców podlegających obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego następuje na podstawie przepisów o Krajowym Rejestrze Sądowym (art. 24 ust. 5). Z kolei w ustawie z 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 112, dalej też: "KRS") określona została procedura dokonywania wpisu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. W art. 22a tej ustawy określone zostały elementy wniosku o wpis zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, a z art. 20a ust. 1 tej ustawy wynika, że wniosek o wpis Sąd rejestrowy rozpoznaje nie później niż w terminie 7 dni od daty jego wpływu do Sądu. Art. 44 ust. 1 pkt 4a) tejże ustawy stanowi, iż w dziale 6 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się informację o zawieszeniu albo wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. W przypadku ZPUH "M." J. Spółki jawnej w dziale 6 rejestru przedsiębiorców nie uwidoczniono żadnych wpisów odnośnie do zawieszenia działalności gospodarczej przed tę spółkę. Wskazać też należy, że jak słusznie uznał WSA przepis art. 82 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie miał w sprawie zastosowania, bowiem odnosi się on do kwestii opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, a ponadto z akt sprawy nie wynika, że skarżący osiąga więcej niż jeden przychód w ramach jednego z tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim zarzut ten jest formalnie wadliwy, bowiem nie wskazuje przepisów właściwych naruszonych przez Sąd I instancji. Sąd ten nie mógł naruszyć przepisów k.p.a., bowiem przepisy te jak wcześniej wskazano, nie są podstawą orzekania Sądu administracyjnego. Naruszenie tych przepisów mogłoby mieć tylko charakter pośredni, wskazując, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na przepisy k.p.a. stosowane przez organy. Skoro tylko w ten sposób można by wskazać wadliwość wyroku, to zarzut kasacyjny powinien odnosić się do przepisów p.p.s.a. związanych z prowadzeniem kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznawany zarzut tego nie czyni, zatem w tym zakresie jest wadliwy i już to nie daje podstaw do kontroli wyroku z punktu widzenia wadliwie ujętego zarzutu. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem może być skuteczny tylko wówczas, gdy strona spełnia wymagania prawem określone dla tego środka prawnego. Niezależnie od tego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne są niesporne, co do okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić Sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. To, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie prawnych skutków ustalonych okoliczności nie oznacza, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonych bądź ocenionych faktach. Oznacza to tylko, że Sąd ten inaczej ocenił te fakty, a to nie jest równoznaczne z brakami w zakresie postępowania dowodowego. Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935). Zasądzona kwota 240 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.