II GSK 2312/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 928/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO-4204/115/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 928/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący pismem z dnia 22 listopada 2018 r. (złożonym 23 listopada 2018 r.) wniósł do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (organ I instancji) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r., według załączonego wykazu (obejmującego 62 nośniki/słupy reklamowe) oraz ustalenie należnej opłaty. Decyzją z dnia 13 lutego 2020 r., sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r., organ I instancji odmówił stronie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymienionych w sentencji decyzji ulic w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 13 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym określonych słupów drogowych "w terminie od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r.". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. Wobec tego, w ocenie organu II instancji uznać należało, że decyzja ta jest decyzją ostateczną, a tym samym strona nie legitymuje się ważną decyzją lokalizacyjną, zezwalającą jej na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych (wniosek skarżącego w tym zakresie został załatwiony odmownie), a zatem brak było podstaw prawnych, do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji oddalając skargę wyżej wymienionym wyrokiem, wskazał na wstępie na konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. decyzji dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym - art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, iż specyfika rozpatrywanej sprawy polega na tym, że decyzja lokalizacyjna (art. 39 u.d.p.) była wydawana, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jedynie na okres miesiąca, co implikowało to, że konieczne było powtarzanie co miesiąc całej opisanej wyżej procedury. Raz wydana decyzja lokalizacyjna, ze wskazaniem okresu jej obowiązywania, nie może stanowić podstawy do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Ze swej istoty okres jej obowiązywania jest ograniczony i co było w sprawie bezsporne, ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30 września 2018 r. W ocenie Sądu, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na relację pomiędzy decyzją zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym, a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego - skutkującą tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym - stwierdzony w sprawie brak decyzji lokalizacyjnej wykluczył a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, w związku z czym zarzuty skargi okazały się niezasadne. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/115/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 13 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 2/2020, pomimo iż: i. organ odwoławczy w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. oraz jego uzupełnienia w dniu 28 października 2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w listopadzie 2018 r. do zmiany jego treści, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy negatywnej decyzji lokalizacyjnej nr NEG 2/2020, w związku z czym w niniejszej sprawie organ odwoławczy również wydał decyzję negatywną uzasadniając ją brakiem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego (tj. wydawał decyzję lokalizacyjną oraz zezwalającą na zajęcie), przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 oraz 16 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/115/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 13 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 2/2020, opierając się na nieprawomocnej negatywnej decyzji lokalizacyjnej nr NEG 2/2020 z 13 lutego 2020 r.; c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/115/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 13 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 2/2020, opierając się na nieprawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt. II SA/Bd 807/20, oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/114/2020 utrzymującym w mocy negatywną decyzję lokalizacyjną nr NEG 2/2020 z dnia 13 lutego 2020 r. Skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, od której obecnie została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy toczyła się pod sygn. akt II SA/Bd 807/20, a w której ma zostać rozstrzygnięta zgodność z prawem wyroku oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. SKO-4204/114/2020 utrzymująca w mocy decyzję z dnia 13 lutego 2020 r. nr NEG 2/2020 - negatywną decyzję lokalizacyjną stanowiącą decyzję pierwotną względem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji zezwalającej na zajęcie. Ponadto, strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.; 2) decyzji nr Rl 17/2019 z dnia 9 stycznia 2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z dnia 23 listopada 2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, pozostawania tej decyzji w obrocie; 3) decyzji nr ZR 17/2019 z dnia 9 stycznia 2019 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu wydania w oparciu o wniosek z dnia 23 listopada 2018 r. decyzji zezwalającej na zajęcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne. Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "organ odwoławczy w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. oraz jego uzupełnienia w dniu 28 października 2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej. Po drugie, nie mogły znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczone lit. b i c w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 oraz 16 § 3 k.p.a. oraz art. 168 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., opierając się na nieprawomocnej negatywnej decyzji lokalizacyjnej nr NEG 2/2020 z dnia 13 lutego 2020 r. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji, aby skutecznie powoływać się na treść decyzji administracyjnej lub wyroku powinien wydać wyrok dopiero w chwili, gdy wskazane orzeczenia będą prawomocne. Z takim stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić z następujących powodów. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Należy więc odróżnić od siebie kwestie ostateczności decyzji od jej prawomocności. Decyzja ostateczna jest zawsze wykonalna, bez względu na jej prawomocność. Jedynie na wniosek strony można wstrzymać jej wykonalność na podstawie odpowiednich przepisów. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organu, że skoro ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji nr NEG 2/2020 z 13 lutego 2020 r., odmawiającej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych, a decyzje organu odwoławczego jako te, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są decyzjami ostatecznymi (art. 16 § 1 k.p.a.), to w konsekwencji podlegają wykonaniu, co uzasadniało rozpatrzenie sprawy rozpatrywanej na skutek odwołania skarżącego przez organ odwoławczy z uwzględnieniem powyższej okoliczności. Decyzji ostatecznej służy bowiem tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Bezsporne jest również, iż skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję NEG 2/2020 z dnia 13 lutego 2020 r., odmawiającą na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, a WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 807/20 oddalił przedmiotową skargę. W tym miejscu wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2092/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie mógł być uwzględniony. Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.