II SA/Łd 414/23

SENTENCJA Dnia 27 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr 14/2023 znak: GPB-III.7722.4.2023 BD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., nr 14/2023, znak: [...] Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu zażalenia P.S. działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr 2157/2022 z dnia 13 grudnia 2022 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 61a oraz art. 123 § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego – domku holenderskiego do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. Z.. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 października 2022 r. P.S. złożyła wniosek do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, domku holenderskiego na działce nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. Z., przy ul. [...], na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane". W pkt 4 wniosku: "Informacje o zgłoszeniu" skarżąca podała datę złożenia zgłoszenia: 19 października 2022 r., a w pkt 5 wniosku: "Termin rozpoczęcia robót określonych w zgłoszeniu" wskazała datę 20 maja 2022 r. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę domku holenderskiego na działce skarżącej, uzasadniając to faktem, że dla działki nie odnaleziono żadnego zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, określone w art. 37a ust. 1 prawa budowlanego. P.S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie twierdząc, że złożyła zgłoszenie budowy domku holenderskiego na swojej działce na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego. Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził oględziny działki skarżącej, w związku z informacją od P. S.A., że teren tej działki, zabudowanej przez skarżącą, znajduje się pod linią wysokiego napięcia. PINB w Z. ustalił, że Starosta [...] nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie przyjął zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr 114/2022 z dnia 29 września 2022 r., znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - domku holenderskiego o wymiarach zewnętrznych ok. 10 m x 3.70 m wraz z wiatą konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 10 m x 7,30 m, pod którą usytuowano domek holenderski, na działce nr ewid. [...] , położonej w R., przy ul. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto w postanowieniu PINB w Z. poinformował o możliwości złożenia wniosku przez skarżącą o legalizację obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. W ww. postanowieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu 5 września 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na wymienionej działce, w obecności P.S., pełnomocnika właścicielki nieruchomości, który oświadczył, że domek holenderski został posadowiony na terenie działki we wrześniu 2021 r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z. Ponadto oświadczył, że domek holenderski pełni funkcję obiektu letniskowego. PINB w Z. ustalił, że budowa wszystkich budynków na działce skarżącej, domku holenderskiego, budynku gospodarczego, ustępu suchego, została zakończona. Przywołując treść art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 4 prawa budowlanego organ II instancji uznał zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę w związku z niespełnieniem przesłanek określonych w przytoczonym na wstępie art. 37a ust. 1 prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie P.S., zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wskutek nie przeprowadzenia przez organ dowodów, które zważywszy na treść pisma skarżącej z dnia 21 października 2022 r. – "wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego [...] ", powinny być przeprowadzone z urzędu co dotyczy w szczególności dowodu z zeznań strony oraz świadka P.S. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania organowi administracji po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ administracji w istocie rzeczy odstąpił od podjęcia czynności dowodowych zmierzających do ustalenia prawidłowego i rzetelnego stanu faktycznego, co jest przecież podstawowym obowiązkiem organu. Skarżąca stwierdziła, że ustalenie stanu faktycznego powinno nastąpić przy aktywnym udziale strony, która powinna zostać w toku postępowania zostać pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, co nie miało miejsca i powinno skutkować nieważnością postępowania. Uchybienie organu uznać należy za tym istotniejsze, gdy zważy się, że skarżąca skorzystała z jednego z wielu urzędowych formularzy, który w istotnym zakresie ograniczają swobodę wypowiedzi strony. O ile bowiem z tytułu pisma złożonego przez stronę wynikać może, że skarżąca zamierzała złożyć wniosek "o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego ([...])", o tyle już z treści tego pisma mogło wynikać, że intencją strony było dokonanie "zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dla działki nr [...] ". Organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania intencji skarżącej. Organ administracji powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia intencji wnioskodawcy (strony) dokonującej zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, a zatem stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 maja 2023 r. W dalszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji (postanowienia), a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Dodać przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego – domku holenderskiego do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. Z. - Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie to odpowiada prawu. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowił art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis - dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest, bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 – CBOSA, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15 - LEX nr 2384121; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 - LEX nr 2394062). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, domku holenderskiego na działce nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. Z., przy ul. [...], na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy jak i do spraw II SA/Łd 377/23, i II SA/Łd 378/23 jednoznacznie wynika, że organy administracji z urzędu wiedziały, że tymczasowy obiekt budowlany - domek holenderski został posadowiony we wrześniu 2021r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z.. Tym samym już treść samego wniosku zawierała informacje nieprawdziwe, gdyż w pkt 5 wnioskodawca wskazał termin rozpoczęcia robót określonych w zgłoszeniu na 20 maja 2022r. Organy już przy wstępnej weryfikacji wniosku mogły stwierdzić, że nie doszło do spełnienia przesłanek wynikających z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 2351 ze zm.). Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, że wszczęcie postępowania we wnioskowanej sprawie nie było możliwe z innych przyczyn, wobec czego prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu rozpoznającego skargę procedujące w sprawie organu obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrały i oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. rola stron jest ograniczona. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że wnioski składane na formularzach ze swej istoty konkretyzują przedmiot postępowania. To ustawodawca do konkretnego postępowania wskazuje wzór wniosku. Wypełnienie takiego wniosku może tylko i wyłącznie wszcząć postępowanie, o którym mowa w tym wniosku i organy administracji nie mają podstawy zakładać, że wolą wnioskodawcy jest wszczęcie innego postępowania, niż wynika to z wypełnionego wzoru. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił.