I OSK 2658/20

SENTENCJA Dnia 27 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., A.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 662/19 w sprawie ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 marca 2019 r. nr N-VII.7581.1.14.2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Rz 662/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P[...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 marca 2019 r. nr N-VII.7581.1.14.2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr GG-V.6821.4.2016; II. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej P[...] kwotę 1117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że na drodze administracyjnej nastąpiło ograniczenie prawa wieczystego użytkowania czy własności. Źródłem takiego ograniczenia nie mogła być wskazywana przez organy decyzja Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 22 kwietnia 1993 r., nr UAB.III.7351/44/93. Nie można wykluczyć, że prawo dysponowania gruntem na cele budowlane inwestor [...], w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, wykazał umową cywilnoprawną zawartą z ówczesnymi właścicielami lub/i użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jeśli zaś nie było ograniczenia prawa własności/wieczystego użytkowania przez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości gazociągu w drodze decyzji administracyjnej lub innej władczej formie, to nie jest możliwe rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym o odszkodowaniu z tego tytułu. Sprawa odszkodowania lub ewentualnego wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości jest wówczas sprawą cywilną z wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M. D. i A. D. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.: 1/ art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 marca 2019 roku nr V-I1.7581.1.14.2018 i decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 24 kwietnia 2018 roku nr GG-V-6821.4.2016 w sytuacji gdy ww. decyzje administracyjne odpowiadały prawu, w tym w szczególności w ustalonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowo organy administracji publicznej zastosowały normę prawną wynikającą z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono: - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 662/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Rzeszowie; - o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła P[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez "błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie" i w konsekwencji uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji, które odpowiadały prawu. Wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem w przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego konieczne jest wskazanie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o "błędnej wykładni niewłaściwego zastosowania". Uwagi te zostały poczynione, albowiem skarga kasacyjna nie odpowiada ww. wymogom. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie oznaczono, która konkretnie z form naruszenia według skarżącego miała mieć miejsce w badanej sprawie, ponadto nie uzasadniono, na czym te naruszenia polegały. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do przytoczenia orzecznictwa dotyczącego art. 129 u.g.n. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Niezależnie od powyższych wadliwości skargi kasacyjnej należy także dodać, że podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe, o ile stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Kwestionowanie pod zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, ustaleń faktycznych uznać należy za błąd. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego nie powinny służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. Konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy też uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13 publik. CBOSA). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kilkukrotnie podniesiono, że ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym jedynie za ograniczenie praw do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, lecz możliwe jest pozbawienie tych prawa w każdej formie o charakterze władczym. Bezsprzecznie zatem autor skargi kasacyjnej starał się podważyć dokonaną przez Sąd ocenę wyników postępowania dowodowego. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że jedynym powodem uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji było naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego w skardze kasacyjnej w ogóle nie zakwestionowano. A jak wyżej wskazano, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów materialnych. Przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Brak skutecznych zarzutów procesowych powoduje związanie Sądu kasacyjnego podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36), a więc ustaleniem, że z decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 22 kwietnia 1993 r. nie wynika skutek w postaci ograniczenia wieczystego użytkowania ( prawa własności) wynikający z art. 70 w zw. z art. 75 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczenie nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobował postawionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.