I OSK 2133/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 231/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. A. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 231/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział, bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Wskazano, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podkreślono, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Sąd Wojewódzki ocenił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, poszerzonego o dodatkowe postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojego niepełnosprawnego męża nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami wspomagającymi męża w jego codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. A., Sądowi Wojewódzkiemu zarzucając naruszenie: 1.prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - dalej "u.ś.r.") i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego J. A. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, żona niepełnosprawnego J. A. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, 2. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, że niepełnosprawny nie wymaga stałej opieki żony, która nie musiała rezygnować z zatrudnienia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych., a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są trafne. W sprawie nie ma sporu co do tego, że mąż strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Bezsporny pozostaje przy tym fakt zawarcia w wydanym J. A. (mężowi skarżącej kasacyjnie) orzeczeniu o niepełnosprawności w stopniu znacznym wskazania (w jego pkt V.7) o istnieniu wymogu "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Bezsporne równocześnie pozostaje, że nie ustalono aby mąż skarżącej kasacyjnie, bez jej udziału, korzystał z opieki instytucjonalnej, ani aby w sprawowaniu opieki nad nim wyręczały skarżącą kasacyjnie inne osoby. Jednocześnie, nie ustalono również aby J. A. był zaniedbywany, albo aby opieka ta sprawowana była w sposób nieprawidłowy. Zasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom zarówno naruszenie wskazanych przepisów postępowania, jak i wskazanych przepisów prawa materialnego, a Sądowi Wojewódzkiemu niesłuszne zaakceptowanie obarczonej wadami oceny stanu faktycznego. Zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że J. A. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się on legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli. Natomiast art. 8 k.p.a. ustanawia zasadę budowania zaufania do władzy publicznej. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki ocena materiału dowodowego prowadzi do wewnętrznie sprzecznych i niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej - wyłącznie i prawidłowo - przez A. A. opieki nad wymagającym stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji J. A. nie dowodzi związku z rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wywiad środowiskowy, w którym pracownik organu zapisał, że: "pani A. opiekuje się oraz wykonuje wszelkie czynności przy mężu niemalże przez całą dobę. Pan A. nie jest w stanie samodzielnie wykonać żadnych podstawowych czynności wokół siebie, wymaga całkowicie opieki i pomocy drugiej osoby, które wykonuje właśnie żona pani A.". Te ustalenia nie zostały zakwestionowane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku nie wynika na czym konkretnie oparto ustalenia o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia. Skoro bezsporne jest, że J. A. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a nie ustalono aby A. A. w sprawowaniu tej całodobowej opieki wspierał lub wyręczał jakikolwiek podmiot instytucjonalny czy fizyczny, jednocześnie nie stwierdzono aby J. A. był zaniedbywany, to zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że ocena materiału dowodowego w sprawie zgromadzonego obarczona jest błędem i pozostaje wewnętrznie sprzeczna. To z kolei skutkowało tym, co również słusznie zarzuca skarga kasacyjna, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i - systematyczny współudział - w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Akta sprawy wskazują, że w okresie objętym postępowaniem administracyjnym osobista opieka, jak i osobisty współudział skarżącej kasacyjnie w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym jej męża był na tyle absorbujący, że uniemożliwiał jej podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istot wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Chojnów z dnia 16 listopada 2021 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).