II GW 88/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jędrzejowa jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 lipca 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa (dalej Burmistrz) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. z dnia 15 kwietnia 2024r., w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2024 r. skierowanym do GDDKiA, P. Spółka Akcyjna, działając poprzez Oddział Spółki w S., złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J., do nieruchomości w oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] obręb [...] gm. J. GDDKiA przekazał wniosek Burmistrzowi, celem jego załatwienia przez Burmistrza jako organ właściwy w sprawie zarządzania srogą gminną (zarządcy drogi gminnej). Zgodnie z uzasadnieniem ww. pisma, GDDKiA uznał, iż analiza wniosku wykazała, że dotyczy on przebudowy zjazdu z drogi publicznej (gminnej), będącej w zarządzie Burmistrza. Uzasadniając przekazanie wniosku GDDKiA wyjaśnił, że o funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga ta jest zlokalizowana. Burmistrz zwrócił GDDKiA przesłany mu uprzednio wg. właściwości wniosek. W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz wskazał, że (Jego zdaniem) organem właściwym do rozpoznania sprawy miał być GDDKiA. Burmistrz swe stanowisko wywodzi z faktu, iż skoro z informacji katastralnej wynika, że nieruchomość na której zlokalizowana jest droga stanowi własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie GDDKiA), to organem właściwym do rozpoznania wniosku (zarządcą drogi) jest GDDKiA. Następnie GDDKiA wyjaśnił, że ul. [...] w miejscowości [...] gmina J. stanowi obecnie drogę gminną. Według GDDKiA stan "historyczny" przed rozpoczęciem inwestycji (budowy obwodnicy J.) przedstawiał się w ten sposób, że do czerwca 2005 r. droga krajowa nr [...] będąca w zarządzie GDDKiA miała przebieg przez centrum J. (rynek) i dalej w stronę K. przez ul. [...]. Decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. J. w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km [...] do km [...] na terenie J. oraz sołectwa: [...], [...] i [...]. Realizacja ww. inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005 r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. W oparciu o obowiązujące na dzień oddania do użytkowania obwodnicy miasta J., przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 - ze zm., dalej u.d.p.), tj. art. 10 ust. 5, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przechodząc na grunt przedmiotowego sporu, GDDKiA wskazał, że odcinek obejmujący drogę dojazdowa [...] w myśl zacytowanego przepisu w 2005 r. stał się z mocy samej ustawy odcinkiem kategorii drogi gminnej (w tym działka o nr ewid. [...] w miejscowości [...]). Podkreślił, że zmiana kategorii nastąpiła z mocy prawa i nie wymagała podjęcia innych czynności prawnych przez GDDKiA oraz bez konieczności podejmowania w tym względzie uchwały Rady Gminy. GDDKiA zaznaczył, że świadomość takiego stanu prawnego niewątpliwie miał Burmistrz Miasta Jędrzejowa, gdyż jako zarządca dróg gminnych w roku 2006 uznał, iż starodoże odcinka DK-7, po oddaniu nowego odcinka S-7 w 2005 r. stało się drogą gminną. Na taką okoliczność został sporządzony protokół z dnia 1 marca 2006 r. Zgodnie z treścią tego protokołu, Strony zgodnie stwierdziły, że na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, odcinek starodroża DK-7 stał się z mocy prawa drogą gminną. W związku z takim stanem rzeczy GDDKiA przekazał, a Burmistrz Jędrzejowa przyjął w zarządzanie z dniem 1 marca 2006 r. odcinek starego przebiegu drogi krajowej Nr 7 (DK-7), wraz z obiektami inżynieryjnymi. GDDKiA przekazał Burmistrzowi Jędrzejowa także kopie wydanych przez GDDKiA decyzji na umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym. Jedynie informacyjnie GDDKiA wyjaśnił, dla powiązania opisanego powyżej stanu rzeczy z obecnym układem drogowym, że układ drogowy po roku 2009 podlegał dalszej przebudowie, przedstawiając jej przebieg. Zdaniem GDDKiA powyższa analiza stanu prawnego i faktycznego, oparta na wymienionych w niej dowodach z dokumentów oraz powszechnie dostępnych źródłach przedstawiających przebudowę układu drogowego w osi czasu (urzędowe bazy danych informacji przestrzennych Geoportal) jednoznacznie wskazuje, że odcinek drogi (ul. [...]) przy którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta wnioskiem z mocy prawa zaliczona została do kategorii drogi gminnej. Nie budzi także żadnych wątpliwości stan prawny nieruchomości, gdyż wynika on z informacji o stanie prawnym działki i nie jest w sprawie kwestionowany. Reasumując zajęte we wniosku stanowisko GDDKiA, wniósł o orzeczenie, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta Jędrzejowa wniosek z dnia 19 lipca 2024 r. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pozostawił do uznania Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. Jędrzejowa w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km [...] do km [...] na terenie J. oraz sołectwa: [...], [...] i [...]. Realizacja tej inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005 r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wskazać należy, że art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenie na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy) stanowił, że odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ma zatem rację GDDKiA, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, po której przebiega ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J., gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki, a z kategorią drogi. Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por.m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20 i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GW 59/22). W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej E 77 - ul. [...] dz. [...] w miejscowości [...] gm. J. do nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] gm. J. jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.