II SA/Bd 902/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę. UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] listopada 2019 r., Komendant 1 [...], na skutek upływu terminu złożonego przez st. szer. J. G. (skarżącego) wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z dnia [...] września 2019 r., zwolnił ww. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy. Termin upływu wypowiedzenia ustalono na dzień [...] marca 2020 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący złożył do Komendanta [...] wniosek w sprawie wycofania wypowiedzenia stosunku służbowego. Wskazał, że problemy rodzinne, które były podstawią wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, uległy rozwiązaniu. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Komendant 1 [...] poinformował skarżącego, że – działając na podstawie § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 – dalej "rozporządzenie") nie wyraża zgody na wnioskowane wycofanie wypowiedzenia stosunku służbowego. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący złożył do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. Wyjaśnił, że brak zgody Komendanta na wycofanie wypowiedzenia mógł być konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia przez skarżącego okoliczności rodzinnych towarzyszących temu wypowiedzeniu. Wskazał, że wypowiedzenie związane było z koniecznością opieki nad chorą matką, której to opieki, po złożeniu wypowiedzenia, podjęli się jednak inni członkowie rodziny. Podkreślił, że w decyzji – rozkazie nr [...], nie pouczono go o terminie wniesienia odwołania, a więc odwołanie powinno zostać rozpoznane. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego organ stwierdził, że brak pouczenia o terminie wniesienia odwołania w decyzji I instancji ma ten skutek, że wniesione odwołanie podlega rozpoznaniu. Przytoczył treść art. 111 ust 9 i art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 860 - dalej "u.s.w."). Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał, że - w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.s.w. - przedstawiony tam motyw nie stanowi przesłanki przemawiającej za uwzględnieniem odwołania i pozostawieniem zainteresowanego w służbie. Podkreślił, że wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg terminu wypowiedzenia, a tym samym rozpatrywanie odwołania po upływie terminu wypowiedzenia nie powoduje przywrócenia do służby, wydłużenia okresu wypowiedzenia, czy też innego skutku materialnoprawnego. Organ wskazał, że zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpiło na jego wniosek i pisemne oświadczenie o znajomości ustawowych warunków wypowiedzenia stosunku służbowego. W skardze na powyższą decyzję J. G. wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie, że złożone przez niego wypowiedzenie nie zostało dotychczas skutecznie rozpatrzone w formie decyzji administracyjnej, oraz że jego cofnięcie było skuteczne, albowiem nie wymagało zgody organu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że doręczony mu odpis – wyciąg rozkazu nr [...] nie jest decyzją spełniającą wymogi art. 107 § 1 k.p.a., okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że został on jedynie o decyzji poinformowany, nie została mu ona zaś doręczona. W jego ocenie ma to ten skutek, że rozpatrując odwołanie organ II instancji winien był rozstrzygnąć o ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Komendanta. Podniósł ponadto, że u.s.w. nie zawiera regulacji dotyczących wycofania złożonego wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej, w szczególności nie zawiera postanowień zabraniających dokonania wycofania takiego wypowiedzenia przed jego ostatecznym rozpatrzeniem, a więc skoro cofnął on wypowiedzenie przed jego rozpoznaniem, to należy uznać tę czynność za skuteczną i umorzyć postępowanie wszczęte na skutek uprzedniego złożenia wypowiedzenia. Podniósł, że § 9 ust. 7 rozporządzenia, stanowiący o konieczności uzyskania zgody organu na wycofanie wypowiedzenia, jest niezgodny z u.s.w., która nie przewiduje takich ograniczeń ani możliwości ich wprowadzenia w przepisach rozporządzenia wykonawczego – w ocenie skarżącego przepis ten nie powinien być zatem stosowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.s.w. wyciąg z rozkazu personalnego jest równoważny decyzji. Zakwestionował argument braku zgodności § 9 ust. 7 rozporządzenia z przepisami u.s.w. oraz wywodzenia podstawy wycofania wniosku z okoliczności braku regulacji w tym zakresie w u.s.w. Stwierdził, że rozporządzenie jest aktem wiążącym organ, a nawet uwzględniając w tym zakresie argumentację skarżącego materia dotycząca wycofania wypowiedzenia jest regulowana aktem ustawowym w postaci Kodeksu cywilnego, w którego art. 61 § 1 stwierdza się, że odwołanie oświadczenia złożonego drugiej stronie jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 114 ust. 1 u.s.w. żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, przy czym - stosownie do art. 114 ust. 5 - zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. Okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w ust. 5, może być skrócony za pisemną zgodą zwalnianego żołnierza zawodowego i właściwego organu, przy czym kończyć się musi ostatniego dnia miesiąca (art. 114 ust. 6 u.s.w.). Zgodnie natomiast z art. 111 pkt 9 u.s.w. żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Użycie w art. 111 u.s.w. zwrotu "żołnierza zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W sytuacji zatem złożenia przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej organ zobowiązany jest do rozwiązania z nim stosunku służbowego. Innymi słowy, w przypadku złożenia wypowiedzenia obowiązkiem organu jest wydanie wyłącznie decyzji w przedmiocie jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2648/19 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zwolnienie skarżącego nastąpiło na jego wniosek z dnia [...] września 2019 r. (k. 1 akt adm.). W wniosku skarżący zwrócił się o skrócenie okresu wypowiedzenia do dnia [...] października 2019 r., na co Dowódca JW nr [...] nie wyraził zgody, potwierdzając termin upływu okresu wypowiedzenia z dniem [...] marca 2020 r. (k. 4-6 akt adm.) Mając na uwadze treść art. 111 pkt 9 lit. a) u.s.w., w tak ukształtowanym stanie faktycznym, organ – Komendant [...] - był zobowiązany wydać rozkaz personalny o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej z upływem okresu wypowiedzenia. Prawidłowo zatem wydał decyzję - rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, określając termin upływu wypowiedzenia z dniem [...] marca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać po pierwsze należy, że decyzja I instancji (rozkaz personalny) doręczona została skarżącemu w dniu [...] listopada 2019 r. i stanowi wyciąg potwierdzony za zgodność z jej oryginałem, podpisany przez osobę upoważnioną. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.s.w., decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej wyciąg z decyzji lub z rozkazu jest z nimi równoznaczny. Nie może więc być mowy o doręczeniu stronie aktu niebędącego decyzją administracyjną, co postuluje skarżący. W wyroku NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 242/09 (publ. jw.) Sąd wskazał, że nie jest trafna wykładnia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.s.w. na gruncie której wyciąg, o którym mowa w tym przepisie, należałoby traktować jako kopię, która winna być podpisana przez podmiot wydający decyzję. NSA stwierdził, że prawodawca z tego powodu wyróżnił kategorię decyzji, z którymi na gruncie tego przepisu równoważne są wyciągi, aby uprościć i przyspieszyć komunikowanie decyzji zainteresowanym, zwłaszcza w ramach służby tak zorganizowanej, jak to ma miejsce w przypadku służby wojskowej. Podzielając ten pogląd w całości należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy podniesiony w skardze zarzut kwestionujący prawidłowość doręczenia (a wręcz istnienia) decyzji I instancji, jest niezasadny. Co się zaś tyczy zarzutu postulującego skuteczność wycofania złożonego wypowiedzenia na skutek skierowania do organu pisma z dnia [...] marca 2020 r. Sąd wyjaśnia, że możliwość taką przewidziano w § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (publ. jak wcześniej wskazano), który to akt wykonawczy wydano na podstawie delegacji ustawowej z art. 118 u.s.w., a jego regulacje, podobnie jak regulacje ustawy, wiążą organ zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem wycofanie wypowiedzenia może nastąpić na pisemny wniosek żołnierza, za zgodą organu zwalniającego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w reakcji na wniosek skarżącego o wycofanie wypowiedzenia, pismem z dnia [...] marca 2020 r. poinformował skarżącego o braku zgody na wycofanie wypowiedzenia stosunku służbowego. Skoro zatem, zgodnie z § 9 ust. 7 rozporządzenia, warunkiem wycofania wypowiedzenia jest zgoda organu zwalniającego, to brak zgody oznacza brak możliwości wycofania tego wypowiedzenia. Zauważyć też należy, że złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 7, nie wstrzymuje wykonania decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej (§ 9 ust. 9). Rozpatrując ww. problem skuteczności cofnięcia przez skarżącego oświadczenia woli o wypowiedzeniu stosunku służbowego, należy zwrócić uwagę na motywy tego oświadczenia. Jak wynika z omawianego oświadczenia, przyczyną jego złożenia było rozwiązanie problemów rodzinnych, a więc okoliczności, które powstały po złożeniu wypowiedzenia stosunku służbowego. Okoliczność ta przesądza o tym, że organ nie był obowiązany dokonać oceny dopuszczalności powoływania się przez skarżącego na wadę swego oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia stosunku służbowego, a w konsekwencji możliwości zastosowania przepisów prawa cywilnego, w szczególności działu IV Kodeksu cywilnego. Skoro skarżący nie powoływał się na wadę oświadczenia woli w zakresie cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego, należało rozstrzygnąć problem właściwego zastosowania przez organ przepisów § 9 ust. 7 rozporządzenia w kontekście podnoszonego przez stronę zarzutu, że jest ono niezgodne z u.s.w. Zarzut ten należy ocenić jako niezasadny. Zgodnie z art. 118 u.s.w., Minister Obrony Narodowej uzyskał kompetencje do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji powyższego nie można zasadnie twierdzić, ze regulacja § 9 ust. 7 przekracza zakres upoważnienia ustawowego, z którego wynika kompetencja do uszczegółowienia warunków i trybu zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Niewątpliwie do tej materii należy zagadnienie wypowiedzenia stosunku służbowego i odnoszące się do tego oświadczenia woli – jej cofnięcie. Uregulowanie tego zagadnienia w rozporządzeniu, mającym oparcie w art. 118 u.s.w., oznacza kompletność regulacji w omawianym zakresie, tj. dotyczącym oceny cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego, którego podstawą nie była wada oświadczenia woli. Regulacja ta nie tylko nie stoi w sprzeczności z przepisami u.s.w., ale też jest korzystniejsza dla żołnierza, niż zastosowanie wobec niego przepisu art. 61 Kodeksu cywilnego, zdanie drugie. Zgodnie z art. 61 kc, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Powyższy przepis ma jednak zastosowanie do tych stosunków służbowych, których uregulowania prawne zawierają lukę co do oceny odwołania oświadczenia o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Dotyczy to stosunków służbowych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Wynika to z uchwały 7 sędziów NSA, wydanej w dniu 5 grudnia 2011 r. w sprawie I OPS 4/11. Uchwałę podjęto na gruncie sprawy dotyczącej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z tą uchwałą pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza (żołnierza) wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 – dalej "k.c."). Jak już wskazano, przepis art. 61 § 1 k.c. stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Zdaniem NSA przewidziane w k.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza (żołnierza) wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza (żołnierza) ze służby. NSA w przywołanej uchwale przyjął, że przepisy k.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli, złożonego innemu podmiotowi, zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Ten problem jednak w przedmiotowej sprawie nie występuje, skoro oświadczenie skarżącego o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie było dotknięte wadami. Nie ma też racji skarżący podnosząc, że cofnął on wypowiedzenie przed jego rozpoznaniem – sprawa z wniosku o wypowiedzenie została rozpoznana rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., pismo z oświadczeniem o wycofaniu wypowiedzenia wystosowane zostało do organu w dniu [...] marca 2020 r. Zauważyć na marginesie należy, że rozporządzenie, którego stosowalność kwestionuje skarżący, kreuje korzystniejszą sytuację żołnierza wycofującego złożone wypowiedzenie, niźli tylko ocenianą przez pryzmat k.c. – nawet jeżeli bowiem wycofanie wypowiedzenia dotrze do adresata (organu zwalniającego) po odebraniu przez niego oświadczenia woli o wypowiedzeniu, żołnierz wciąż zachowuje szansę na jego pozytywne rozpatrzenie (warunkiem jest tu zgoda organu). Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły w ocenie Sądu przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego – ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).