I SA/Ke 455/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr LVIII/281/2022 w sprawie zasad wydzierżawiania pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Koprzywnica oraz będących we władaniu Gminy Koprzywnica na okres dłuższy niż 3 lata 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 oraz § 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Koprzywnica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dnia 29 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej też "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej też "u.g.n."), Rada Miejska w Koprzywnicy podjęła uchwałę nr LVIII/281/2022 w sprawie zasad wydzierżawiania pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Koprzywnica oraz będących we władaniu Gminy Koprzywnica na okres dłuższy niż 3 lata. W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono: "W przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym dróg wewnętrznych w zakresie związanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej jest bezpłatne." W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej bez zawarcia umowy cywilno - prawnej lub przekroczenie terminu zapisanego w umowie, uzasadnia: 1) żądanie od zajmującego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z pasa drogowego drogi wewnętrznej w wysokości 10-krotności umownej stawki czynszu ustalonej zgodnie z Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica, 2) skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego w przypadku, gdy wezwanie do dobrowolnej zapłaty pozostaje bezskuteczne, 3) natychmiastowe wydanie nieruchomości." Z kolei § 5 uchwały stanowi, że: "Burmistrz Miasta Koprzywnica w drodze zarządzenia ustala stawki opłat za zajecie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz szczegóły zasad ich aktualizacji dzierżawy dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Koprzywnica oraz będących we władaniu Gminy Koprzywnica." W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez przekroczenie granic przyznanej ustawowo Radzie Miejskiej w Koprzywnicy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy i uregulowanie, w ramach zasad wydzierżawiania nieruchomości, kwestii związanych z nieodpłatnym oraz bezumownym korzystaniem z tych nieruchomości; - art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2021, poz. 1899 ze zm. dalej jako u.g.n.) poprzez naruszenie kompetencji Burmistrza Miasta Koprzywnica w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym i nałożenie na niego obowiązku wydania zarządzenia określającego wysokość stawek za zajęcie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 oraz § 5 uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odnośnie przepisu § 1 ust. 2 uchwały, skarżący podniósł w szczególności, że stosownie do regulacji art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy. Rada gminy jest uprawniona do ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi wyłącznie w granicach przyznanego jej upoważnienia ustawowego. W granicach tych nie mieści się zaś ustalenie zasad, na jakich może dojść do oddania stanowiącej własność gminy nieruchomości do bezpłatnego używania. W zakresie § 2 ust. 2 skarżonego aktu, Wojewoda podniósł, że zawarte w nim regulacje nie dotyczą nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania czy wynajmowania, lecz bezumownego korzystania z nieruchomości. Kwestionując § 5 uchwały, skarżący zauważył m.in., że w ramach ustalania przez radę gminy zasad wydzierżawiania nieruchomości nie mieści się uprawnienie do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku wydania zarządzenia o określonej przez radę treści. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Rada Miejska w Koprzywnicy po otrzymaniu w dniu 10 lutego 2023 r. skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę tego organu z dnia 29 sierpnia 2022 r. dokonała w ramach instytucji autokontroli zmiany zaskarżonego aktu, uchwałą Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 1 marca 2023 r. O powyższym Rada Miejska w Koprzywnicy poinformowała organ nadzoru pismem z dnia 21 marca 2023 r., załączając projekt uchwały zmieniającej. Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 25 października 2023 r. zobowiązał organ gminy do przekazania skargi do WSA w Kielcach, w związku z jej wcześniejszym nieprzekazaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W kontekście tego uregulowania można mówić o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W tym miejscu zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, pomimo, że organ gminy zgodził się z argumentacją skarżącego i dokonał uchylenia kwestionowanych skargą przepisów prawa. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni bowiem zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to spowodowane tym, że uchylany lub zmieniany akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu go uchylającego albo zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Sporna uchwała z 29 sierpnia 2022 r., obowiązywała od 17 września 2022 r. Tymczasem do uchylenia zakwestionowanych regulacji tej uchwały doszło mocą uchwały z 1 marca 2023 r. nr LXVIII/313/2023 w sprawie zmiany uchwały nr LVIII/281/2022 Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie zasad wydzierżawiania pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Koprzywnica oraz będących we władaniu Gminy Koprzywnica na okres dłuższy niż 3 lata, zatem kilka miesięcy po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Z tych powodów umorzenie postępowania sądowego nie miało podstaw faktycznych ani prawnych, skoro sąd stwierdził, że zaskarżony akt w stopniu istotnym narusza prawo. Organ gminy ma obowiązek przekazać skargę do sądu administracyjnego w każdej sytuacji jej wniesienia za pośrednictwem tego organu, nawet w sytuacji gdy podziela jej zarzuty i wnioski (zob. art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Stosownie do art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Z kolei art. 710 k.c. stanowi, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W świetle przywołanych regulacji rację ma Wojewoda, że przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym prawo, skoro regulacja ta dotyczy określenia rodzaju robót, których prowadzenie w pasie drogowym dróg wewnętrznych jest bezpłatne. Zważywszy na element istotny umowy dzierżawy, czyli jej ekwiwalentność (odpłatność), z pewnością analizowane uregulowanie uchwały zostało podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a u.s.g. Uchwała winna dotyczyć określenia zasad dzierżawy nieruchomości gminnych, a nie ich użyczenia. Odnośnie § 2 ust. 2 uchwały także słusznie podnosi skarżący, że ta regulacja istotnie narusza prawo, bo wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w Koprzywnicy nie była upoważniona w świetle w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do stanowienia prawa w zakresie zasad postępowania dotyczących bezumownego bądź niezgodnego z umową zajmowania pasa drogowego drogi wewnętrznej. Jak wskazuje na to przedmiot zaskarżonej uchwały ma ona dotyczyć regulacji związanych z umową dzierżawy, a nie skutków zachowań pozaumownych. W § 5 zaskarżonego aktu organ uchwałodawczy gminy w sposób nieuprawniony przekazał swoją kompetencję uchwałodawczą w zakresie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz zasad ich aktualizacji Burmistrzowi Miasta Koprzywnica. Wykonywanie zadań przez burmistrza określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. daje mu wyłącznie upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do wydawania generalnego, władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z zasobu nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 19 maja 2022 r., II SA/Go 187/22 i wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., I OSK 1334/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Doszło zatem także w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący Gminy Koprzywnica. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.