I OSK 1071/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 561/18 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 561/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. R., jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) § 6, § 16 ust. 4 i § 21 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta S. przeznaczonych pod linię 400kV relacji Ełk - Granica Państwa przyjętego uchwałą nr XXXII/343/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z 27 lutego 2013 r. (Dz.Urz. Województwa Podlaskiego z 19 marca 2013 r., poz. 1591) - dalej: "uchwała", przez błędne uznanie, że z treści tych jednostek wynika możność utrzymywania na szacowanej nieruchomości wyłącznie użytków zielonych z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń technicznych z zakresu elektroenergetyki, podczas gdy ich dokładna analiza do takiego wniosku nie prowadzi, bowiem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do uznania, że nie wprowadzają one innych zakazów niż zakaz wznoszenia budowy i eksploatacji obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz zakaz nasadzeń zieleni wysokiej; b) art. 150 ust. 2, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121) - dalej: "ugn", w zw. z § 6, § 16 ust. 4 i § 21 uchwały przez uznanie, że za nieruchomości podobne w ramach procedury szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym można uznać nieruchomości o bardzo znacznie różniącej się wielkości, jak również o odmiennym przeznaczeniu planistycznym; c) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) - dalej: "rozporządzenie", w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędną wykładnię tych przepisów pozwalającą na utrzymanie w mocy decyzji opartych na operacie szacunkowym sporządzonym z pominięciem elementów wskazanych w § 43 ust. 3 pkt 1 - 3 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje wyliczenie odszkodowania z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn w oparciu o składowe wskazane w § 43 ust. 3 rozporządzenia; 2) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325) - dalej: "ppsa", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo naruszenia przez ten organ wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów m.in. w ten sposób, że organ niewszechstronnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności przeprowadzony w postępowaniu dowód z operatu szacunkowego opinii biegłego rzeczoznawcy, zaniechał oceny zgodności z przepisami prawa tego operatu, nie dokonał pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie zawarł właściwego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie co do zasadności wyceny szacowanego gruntu objętego ograniczeniami w zagospodarowaniu w oparciu o wielkość całej nieruchomości należącej do skarżącego. Nieruchomość ta jest tylko w małej części objęta ograniczeniami wynikającymi nie tylko z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, ale również samym planem miejscowym dotyczącym przebiegu linii. Z tego względu jest ona zupełnie inną nieruchomością od szacowanej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowy sposób wykonania podejścia porównawczego polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Błędny dobór nieruchomości podobnych powoduje, że oszacowana wartość nieruchomości nie została oszacowana przy użyciu podejścia porównawczego, co ostatecznie prowadzi do oszacowania wartości nieruchomości nieopartego o jej wartość rynkową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest on upoważniony do dokonywania kontroli operatu jako sporządzonego przy użyciu wiedzy specjalistycznej. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie co do szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Skoro obowiązek takiej oceny obciąża organy administracji, to obowiązek oceny spełnienia tej powinności przez te organy obciąża także sąd administracyjny kontrolujący legalność wydanej decyzji. Sąd był więc zobowiązany, z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, do oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana - w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego - w oparciu o operat przydatny do wykazywania okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w K. wniosły o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 11 października 2021 r. organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W przytoczonych podstawach kasacyjnych skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w związku z powstałymi szkodami tymczasowymi w produkcji rolniczej oraz zmniejszeniem wartości nieruchomości na skutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość skarżącego, położoną w S., obręb nr [...], w skład której wchodzi działka o nr geod. [...] o pow. [...] ha, dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk-Granica RP. Zarzuca także Sądowi pierwszej instancji brak dokonania właściwej kontroli operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w przedmiotowej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, bowiem dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak również przez organy, ocena sporządzonego operatu szacunkowego została zrealizowana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że ocena ta nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Dokonanie natomiast oceny operatu szacunkowego przez Sąd powinno polegać na weryfikacji rzetelności, jak również wiarygodności takiego dowodu. W tym zakresie Sąd zobligowany jest do oceny, czy przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie naruszył przepisów dotyczących wyceny wartości nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, którego prawidłowej oceny dokonał Sąd pierwszej instancji, został sporządzony zgodnie z tymi przepisami. W tym kontekście niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 150 ust. 2, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 6, § 16 ust. 4 i § 21 uchwały. Błędny jest bowiem zarzut skarżącego kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze, wziął do porównania działki, które są niepodobne do działki wycenianej. W jego ocenie, dokonując wyceny szacowanego gruntu objętego ograniczeniami w zagospodarowaniu, rzeczoznawca dokonał tego w oparciu o wielkość całej nieruchomości należącej do skarżącego, a nie w oparciu o tę część gruntu, która była objęta ograniczeniem sposobu korzystania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Oprócz odszkodowania za zaistniałe szkody właścicielowi przysługuje także odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (por. art. 151 ust. 1 ugn). Ustawodawca w cytowanych przepisach prawa posługuje się pojęciem "wartość rynkowa nieruchomości", a nie wartość rynkowa części nieruchomości, czy też części nieruchomości w obszarze ograniczonego sposobu korzystania. Należy zatem przyjąć, że wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości, a nie tylko jej niewydzielonej geodezyjnie części. W świetle powyższego, prawidłowo rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości skarżącego przyjął całą jej powierzchnię, tj. [...] m², a nie powierzchnię [...] m² uznaną za objętą ograniczeniami. Wzięcie zatem do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego kilkuhektarowych działek było zasadne i w pełni zgodne z zastosowanym do wyceny podejściem porównawczym. Nieusprawiedliwiona jest także podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ugn, jednostka organizacyjna, która wystąpiła o zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, ma prawny obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ww. ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn, zgodnie z którym, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody, które poniósł w związku z wydaniem przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika natomiast, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła wyłącznie przesłanka z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w postaci skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości. Polemika skarżącego kasacyjnie odnoście do braku zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego pozostałych przesłanek z pkt 1 - 3 sprowadza się w istocie - jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - do skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej w postaci analizy zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzoru. Podważenie natomiast prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę mógł wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 ugn nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Skarżący nie wystąpił do wskazanej organizacji o taką ocenę. Z akt nie wynika również, aby organy administracji pozostawiły tę okoliczność, jako niewyjaśnioną, co zobowiązywałoby je do takiego wystąpienia. Nie można natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, bowiem skarżący kasacyjnie, poza przytoczeniem ich treści, nie wskazał na czym naruszenie to w niniejszej sprawie miało polegać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Brak jest podstaw do zasądzenia na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, bowiem organ nie wykazał, że poniósł takie koszty na etapie tego postępowania.